Узагальнення практики вирішення адміністративними судами справ про зміну виборчої адреси та місця голосування, уточнення списків виборців, які виникли під час позачергових виборів Президента України та виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищн

Узагальнення практики

вирішення адміністративними судами справ про зміну виборчої адреси та місця голосування, уточнення списків виборців, які виникли під час  позачергових виборів Президента України та виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних і міських голів

 

25 травня 2014 року відбулись позачергові вибори Президента України, проміжні вибори народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі № 83, а також проміжні вибори міських, селищних, сільських голів і позачергові вибори депутатів Київської і Черкаської міських рад та трьох сільських рад. Усі ці вибори відбулися в один день з виборами Президента України.

Позачергові вибори Президента України були призначені Верховною Радою України, яка Постановою від 22 лютого 2014 року № 757-VII «Про самоусунення Президента України від виконання конституційних повноважень та призначення позачергових виборів Президента України» встановила, що Президент України В. Янукович у неконституційний спосіб самоусунувся від здійснення конституційних повноважень та є таким, що не виконує свої обов’язки. Тому Верховна Рада України відповідно до пункту 7 частини першої статті 85 Конституції України постановила призначити вибори Президента України на 25 травня 2014 року. Верховна Рада України прийняла цю Постанову враховуючи те, що самоусунення Президента України В. Януковича загрожує керованості держави, територіальній цілісності і суверенітету України, масовому порушенню прав і свобод громадян, а також виходячи з обставин крайньої необхідності та виражаючи суверенну волю Українського народу.

Складна та особливо небезпечна політична ситуація в державі вплинула на правове врегулювання виборчого процесу, підготовку до виборів та передвиборчу кампанію кандидатів. Вона також унеможливила проведення голосування в Автономній Республіці Крим, місті Севастополі та в більшості округів, утворених у Донецькій та Луганській областях.

Не зважаючи на це, вибори Президента України, призначені на 25 травня 2014 року, були проведені. Цього ж дня відбулися вибори 41 міського, 25 селищних і 189 сільських голів, вибори депутатів двох міських і трьох сільських рад та народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі № 83 (Івано-Франківська область).

Таким чином, в Україні було забезпечено реалізацію найважливіших серед політичних прав громадян, якими є виборчі права, адже безпосередньо через їх практичну реалізацію втілюється у життя проголошений Конституцією України принцип народовладдя, коли кожен має нагоду своєю власною волею вплинути на процес формування органів державної чи місцевої влади або ж, обійнявши певну виборну посаду, безпосередньо взяти участь в управлінні державою чи місцевою громадою.

Активні та пасивні виборчі права громадян України закріплені у статті 38 Конституції України, відповідно до частини першої якої громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати та бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Основу правового регулювання підготовки та проведення позачергових виборів Президента України 2014 року, проміжних виборів народних депутатів та місцевих виборів становлять Закон України від 30 червня 2004 року № 1932-IV «Про Центральну виборчу комісію» (далі також – Закон про ЦВК), Закон України від 22 лютого 2007 року № 698-V «Про Державний реєстр виборців» у редакції Закону від 21 вересня 2010 року № 2536-VI (далі також – Закон про Державний реєстр виборців), Закон України від 11 грудня 2003 року № 1382-IV «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» (далі також – Закон про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні), а також спеціальне виборче законодавство, а саме: Закон України від 05 березня 1999 року № 474-ХІV «Про вибори Президента України» в редакції Закону від 18 березня 2004 року № 1630-IV (далі також – Закон про вибори Президента України), Закон України від 17 листопада 2011 року № 4061-VI «Про вибори народних депутатів України» (далі також – Закон про вибори народних депутатів), Закон України від 10 липня 2010 року № 2487-VI «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (далі також – Закон про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів) й інші закони та прийняті відповідно до них акти законодавства.

Крім того, 15 квітня 2014 року Верховна Рада України прийняла Закон України № 1207-VII «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» (далі також – Закон про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України), яким визнано території Автономної Республіки Крим і міста Севастополя тимчасово окупованими. Відповідно до частини п’ятої статті 8 цього Закону місцеві вибори на тимчасово окупованій території не проводяться, тому вибори Сакського і Феодосійського міських голів, Кіровського, Коктебельського і Роздольненського селищних голів, а також голів 10 сільських рад Криму 25 травня 2014 року не відбулися.

Необхідно відзначити, що нормативно-правова база, що регулює проведення виборів Президента України, народних депутатів і депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, зазнала значних та істотних змін протягом лютого-травня 2014 року. Також були внесені зміни до інших нормативно-правових актів, у тому числі зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі також – КАС України) та Кримінального кодексу України.

Так, 21 лютого 2014 року Верховна Рада України прийняла закон про відновлення дії окремих положень Конституції України, які були вперше передбачені змінами до Конституції 2004 року та у 2010 році були визнані Конституційним Судом України неконституційними з огляду на недотримання процедури їх внесення[1]. Негайно після прийняття цього закону Верховна Рада України прийняла рішення про дію Конституції із змінами 2004 року, заявленою метою якого було відновити конституційний порядок. Ні закон, ні рішення не розглядалися Верховною Радою України як зміни до Конституції і, таким чином, спеціальна процедура внесення змін до Конституції не застосовувалась.

Закон про вибори Президента України змінювався сім разів протягом 2014 року. Змінами, внесеними у лютому, було встановлено строки виборчого процесу, що уможливило проведення виборів 25 травня 2014 року. У березні суттєві зміни було внесено в рамках поглибленої виборчої реформи з метою гармонізації Закону про вибори Президента України із Законом про вибори народних депутатів України, до якого нещодавно були внесені зміни, та врахування рекомендацій, наданих попередньою Місією спостереження за виборами ОБСЄ/БДІПЛ (далі також – МСВ ОБСЄ/БДІПЛ). У квітні зміни були внесені до Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів та інше виборче законодавство для того, щоб уніфікувати законодавство незалежно від виду виборів і зробити можливим проведення місцевих та президентських виборів в один день[2].

Крім того, з метою забезпечення легального функціонування дільничних виборчих комісій Законом України від 6 травня 2014 року № 1245-VІІ «Про внесення змін до статті 24 Закону України «Про вибори Президента України» щодо зменшення мінімальної кількості членів дільничних виборчих комісій» було визначено їх склад не менше дев’яти членів комісії.

Законом України від 20 травня 2014 року № 1276-VII «Про внесення змін до Закону України «Про вибори Президента України» щодо забезпечення належної організації та проведення голосування» розділ XIII «Прикінцеві положення» Закону про вибори Президента України доповнено пунктом 3¹ такого змісту: «Виборці з числа військовослужбовців та осіб начальницького чи рядового складу, які виконують завдання за призначенням у місцях тимчасового перебування їх підрозділів на території Донецької та Луганської областей, включаються на позачергових виборах Президента України 2014 року до уточнених списків виборців на звичайних виборчих дільницях у день голосування за поданням командирів відповідних підрозділів у порядку, встановленому Центральною виборчою комісією. Для виборців, включених до уточненого списку виборців відповідно до абзацу першого цього пункту, документом, що підтверджує громадянство України та є підставою для отримання виборчого бюлетеня і може бути використаний на звичайній виборчій дільниці, є паспорт громадянина України, службове посвідчення або військовий квиток».

Зміни до виборчого законодавства були ухвалені в дуже стислий строк. Однак юристи та експерти громадських організацій позитивно оцінили зміни як такі, що були необхідні, хоч і були ухвалені у найкоротші строки, під час виборчого процесу та із мінімальним публічним обговоренням.

За оцінками експертів МСВ ОБСЄ/БДІПЛ, законодавча база в цілому була достатньою для проведення демократичних виборів, однак гармонізація виборчого законодавства залишається проблемою нормотворчих органів та правозастосовних суб’єктів і може бути належним чином розв’язана тільки за умови забезпечення принципу стабільності у всіх пов’язаних законах про вибори.

Разом із тим для забезпечення стабільності у виборчому законодавстві та подальшої гармонізації мають докладатися зусилля для завершення виборчої реформи заздалегідь до проведення наступних виборів і для встановлення запобіжників проти внесення змін до законодавства перед виборами[3].

Надаючи оцінку роботі судової гілки влади, місія ОБСЄ відзначила позитивні зрушення під час розгляду спорів та скарг, пов’язаних із виборчим процесом. Так, суди дотримувались дводенного строку для їх розгляду та надавали заявникам достатні можливості для обґрунтування своїх вимог. Крім того, суди приділяли особливу увагу аргументам ЦВК та витребовували додаткові документи від ЦВК для прийняття рішення з відповідного питання[4].

Статистичні показники

Аналіз статистичних даних показує, що за кількістю справи за позовними заявами про уточнення списків виборців домінують серед інших категорій виборчих справ.

Наприклад, під час виборів Президента України у 2010 році такі справи становили 96% виборчих справ (32 374 справи з 33 801 справи всіх категорій), у 2014 році – 98% виборчих справ (4831 з 4912).

Дещо меншою є питома вага таких справ під час виборів народних депутатів України. При цьому абсолютні показники цих справ є більшими, за винятком виборів Президента України у 2010 році.

Так, під час виборів народних депутатів України у 2006 році кількість справ цієї категорії становила 5618 справ, або 78% загальної кількості справ (7182), у 2007 році – 7689 справ, або 90% загальної кількості справ (8501), у 2012 році – 6448, або 72% загальної кількості справ (9009).

Аналіз розгляду матеріалів позовних заяв про уточнення списку виборців дає підстави зробити висновок, що значна їх кількість залишається без розгляду на стадії відкриття провадження у справі.

Найменший показник постановлення ухвал про залишення позовних заяв без розгляду спостерігається під час виборчого процесу з виборів Президента України у 2010 році. Частина таких ухвал становила 1% розглянутих матеріалів позовних заяв (291 з 32375). Під час виборів Президента України у 2014 році частина таких ухвал становила 20% розглянутих матеріалів позовних заяв (940 з 4808).

Такий відсоток постановлених ухвал про залишення позовної заяви без розгляду спостерігався під час виборів народних депутатів України у 2006 році – 1114 з 5668. До 14% зменшився цей показник під час позачергових виборів народних депутатів України у 2007 році (1132 з 7855).

Найбільше таких ухвал постановлено під час виборів народних депутатів України у 2012 році – 41% (2709 з 6649).

Звертають увагу показники постановлених ухвал про залишення позовної заяви без розгляду після відкриття провадження у справі.

Під час президентських перегонів цей показник коливався в межах 3–5% розглянутих справ (845 – у 2010 році, 174 – у 2014 році).

Під час виборів народних депутатів України у 2006, 2007, 2012 роках цей показник становив відповідно 25% (1094), 16% (1052), 18% (656) розглянутих справ.

Примітно, що переважну більшість позовних вимог місцевими загальними судами як адміністративними судами задоволено.

Під час виборчих процесів з виборів Президента України показник справ, у яких задоволено позовні вимоги, становив 90% (27 901 з 30 940) у 2010 році та 86% (3180 з 3702) – у 2014 році.

Цей показник під час виборів народних депутатів України коливався в межах 71–77%.

Так, під час виборчого процесу у 2006 році місцевими загальними судами як адміністративними судами задоволено позовів у 71% розглянутих справ (3112 з 4375), у 2007 році – у 77% розглянутих справ (4928 з 6379), у 2012 році – у 74% розглянутих справ (2730 з 3693).

Частина оскаржених судових рішень, ухвалених у справах про уточнення списку виборців, не перевищує 1,4%.

За результатом апеляційного розгляду справ про уточнення списку виборців під час президентської виборчої кампанії у 2010 році 76% переглянутих судових рішень залишено без змін (50 з 66). У 2014 році цей показник становив 78% (25 з 32).

Під час виборів народних депутатів України у 2006 році апеляційними адміністративними судами залишено без змін 92% рішень (23 з 25), у 2007 році – 70% (16 з 23), у 2012 році – 91% (62 з 68).

З метою вивчення практики вирішення адміністративними судами спорів щодо уточнення списку виборців, зміни місця голосування та зміни виборчої адреси здійснення цього узагальнення було включено до плану роботи Вищого адміністративного суду України на друге півріччя 2014 року.

Це узагальнення здійснено також з метою виявлення причин неоднакового або неправильного застосування норм матеріального та процесуального права під час розгляду та вирішення спорів, пов’язаних із виборами Президента України, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (далі – виборчі спори, виборчі справи).

У процесі узагальнення проаналізовано судові рішення, ухвалені місцевими загальними судами як адміністративними судами та адміністративними судами за результатами розгляду виборчих справ.

 

1. Складання та уточнення списків виборців як механізм реалізації виборцем свого права голосу

Складання списків виборців, їх перевірка та уточнення відповідно до засад виборчого законодавства є одним з етапів виборчого процесу, який детально регламентовано Законом про Державний реєстр виборців, Законом про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні, Законом про вибори Президента України, Законом про вибори народних депутатів України, Законом про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.

Крім того, процедура складання органами ведення Державного реєстру виборців попередніх та уточнених списків виборців для звичайних і закордонних дільниць, їх передачі дільничним виборчим комісіям, складання списків виборців на спеціальних виборчих дільницях, внесення дільничними виборчими комісіями змін до списків виборців для підготовки та проведення позачергових виборів Президента України, проміжних виборів народного депутата України, місцевих виборів 25 травня 2014 року встановлена Порядком складання та уточнення списків виборців для підготовки та проведення позачергових виборів Президента України, місцевих виборів 25 травня 2014 року (додаток 1 до постанови Центральної виборчої комісії від 23 квітня 2014 року № 344) (далі також – Порядок 1), Постановою Центральної виборчої комісії від 13 вересня 2012 року № 893 «Про забезпечення тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни його виборчої адреси» (в редакції Постанови від 15 травня 2014 року № 589) тощо.

За положеннями частини другої статті 3 Закону про вибори Президента України, частини першої статті 4 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів кожний громадянин України на відповідних виборах має один голос. Виборець може використати право голосу тільки на одній виборчій дільниці, де він включений до списку виборців.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону про вибори Президента України право голосу на виборах Президента України мають громадяни України, яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років. Не має права голосу громадянин, визнаний недієздатним.

Відповідно до частин першої, третьої статті 3 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів право голосу на виборах депутатів сільських, селищних, міських рад, виборах сільського, селищного, міського голови мають дієздатні громадяни України, які належать до відповідних територіальних громад та яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років. Право голосу на виборах депутатів районних, обласних рад мають громадяни України, які належать до відповідних територіальних громад у межах району, області та яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років. Право голосу на виборах депутатів районних у містах рад мають громадяни України, які належать до територіальних громад відповідних міст, місце проживання яких зареєстровано в межах відповідного району в місті та яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років.

Належність громадянина до відповідної територіальної громади визначається його місцем проживання на її території згідно із Законом про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні.

Згідно зі статтею 3 Закону про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні місце проживання – адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком понад шість місяців на рік. Однак необхідно враховувати, що відповідно до частини першої статті 6 цього Закону громадянин України зобов’язаний протягом десяти днів після прибуття до нового місця проживання зареєструвати місце проживання. Саме з моменту реєстрації (а не через шість місяців) громадянин починає належати до відповідної територіальної громади (частина друга статті 8 Закону про Державний реєстр виборців).

Не мають права бути включеними до списку виборців особи, які за даними Державного реєстру виборців (далі – Реєстр) не мають права голосу, померли або вибули (у тому числі тимчасово на день голосування) зі своєї виборчої адреси.

Порядок складання, ознайомлення, усунення неправильностей, внесення змін та уточнень до попередніх і уточнених списків виборців на звичайних і спеціальних виборчих дільницях детально регламентовано статтями 31–36² Закону про вибори Президента України та статтями 30–34 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів та іншими нормативно-правовими актами, якими врегульовано виборчі відносини.

Порядок складання попередніх списків виборців для звичайних виборчих дільниць

Так, відповідно до частини третьої статті 31 Закону про вибори Президента України до попереднього списку виборців на виборчій дільниці включаються громадяни України, яким виповнилося або на день виборів виповниться вісімнадцять років і які мають право голосу, та виборча адреса яких відповідно до відомостей Державного реєстру виборців відноситься до цієї виборчої дільниці. Виборець може бути включений до списку виборців тільки на одній виборчій дільниці.

Орган ведення Державного реєстру виборців не пізніш як за вісім днів до дня виборів у приміщенні, в якому він розташований, передає один примірник попереднього списку виборців та виготовлені іменні запрошення, передбачені частиною другою статті 32 цього Закону, відповідній дільничній виборчій комісії. Другий примірник попереднього списку виборців зберігається в органі ведення Державного реєстру виборців. Від імені дільничної виборчої комісії списки виборців отримують не менше трьох членів цієї комісії, уповноважених на це її рішенням, одним з яких повинен бути голова комісії, а у разі неможливості – заступник голови або секретар комісії. Про передачу дільничній виборчій комісії списку виборців складається акт за формою і в порядку, встановленими частиною двадцять другою статті 28 цього Закону, в двох примірниках. Один примірник акта зберігається в органі ведення Державного реєстру виборців, інший – у дільничній виборчій комісії (частина шоста статті 31 в редакції Закону                    від 13 березня 2014 року № 879-VII; зі змінами, внесеними згідно із Законом від 15 травня 2014 року № 1272-VII).

Не пізніш як через двадцять днів з дня початку виборчого процесу Центральна виборча комісія передає за відповідним зверненням засвідчену цифровим підписом електронну копію бази даних Державного реєстру виборців депутатським фракціям, про створення яких було оголошено на першій черговій сесії Верховної Ради України поточного скликання, а кандидатам на пост Президента України – за їх зверненням невідкладно після їх реєстрації Центральною виборчою комісією.

Аналогічно складаються попередні списки виборців для звичайних виборчих дільниць для проведення місцевих виборів (статті 30, 31 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів). Відрізняються лише терміни передачі примірників попереднього списку виборців органом ведення Державного реєстру виборців до відповідної дільничної комісії, а саме: для проведення виборів Президента України – не пізніш як за 8 днів до дня виборів, для місцевих виборів – не пізніш як за 13 днів до дня місцевих виборів.

Порядок ознайомлення виборців із попереднім списком виборців на звичайній виборчій дільниці та усунення неправильностей у ньому

Дільнична виборча комісія звичайної виборчої дільниці наступного дня після отримання попереднього списку виборців надає його для загального ознайомлення у приміщенні дільничної виборчої комісії (частина перша статті 32 Закону про вибори Президента України, частина перша статті 31 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів).

Дільнична виборча комісія звичайної виборчої дільниці не пізніш як за п’ять днів до дня виборів Президента і не пізніше як за десять днів до дня місцевих виборів надсилає або доставляє в інший спосіб кожному виборцю іменне запрошення, отримане від органу ведення Державного реєстру виборців, яким повідомляє про включення його до попереднього списку виборців відповідної виборчої дільниці, адресу дільничної виборчої комісії, її номер телефону і розпорядок роботи, а також про час і місце голосування (частина друга статті 32 Закону про Президентські вибори, частина друга статті 31 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів).

Кожен громадянин має право ознайомитися зі списком виборців у приміщенні відповідної дільничної виборчої комісії та перевірити правильність внесених до нього відомостей. Громадянин має право звернутися до відповідної дільничної виборчої комісії або безпосередньо до органу ведення Державного реєстру виборців чи до суду за місцезнаходженням виборчої дільниці щодо допущених при складанні попереднього списку виборців неправильностей, у тому числі невключення, неправильного включення або виключення із списку виборців його або інших осіб, а також щодо наявності або відсутності відміток про постійну нездатність виборця самостійно пересуватися (частина третя статті 32 Закону про вибори Президента України, частина третя статті 31 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів).

Орган ведення Державного реєстру виборців забезпечує розгляд заяв виборців у порядку, встановленому Законом про Державний реєстр виборців. Про результати розгляду заяв виборців орган ведення Державного реєстру виборців невідкладно повідомляє відповідну дільничну виборчу комісію (частини сьома, восьма статті 32 Закону про вибори Президента України, частини сьома, восьма статті 31 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів).

Адміністративний позов про уточнення списку виборців може бути подано до суду в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України. Суд при розгляді цього адміністративного позову звертається до відповідного органу ведення Державного реєстру виборців із запитом щодо уточнення відомостей про виборця. Рішення суду про внесення змін до списку виборців не пізніш як за п’ять днів до дня голосування подається виборцем до відповідного органу ведення Державного реєстру виборців або до відповідної дільничної виборчої комісії для негайного направлення до такого органу, а пізніше цього строку – до дільничної виборчої комісії (частини дев’ята, десята статті 32 Закону про вибори Президента України, частина восьма статті 31 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів).

Порядок уточнення попереднього списку виборців на звичайній виборчій дільниці та внесення змін до уточненого списку виборців дільничною виборчою комісією визначається статтями 34, 35 Закону про вибори Президента України та статтями 32, 33 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.

Керівники органів, закладів, установ, зазначених у статті 22 Закону про Державний реєстр виборців, не пізніш як за десять днів до дня голосування подають до органу ведення Державного реєстру виборців відомості, передбачені статтею 22 Закону про Державний реєстр виборців, за формою, встановленою Центральною виборчою комісією.

Орган ведення Державного реєстру виборців на підставі відомостей, поданих відповідно до частини першої цієї статті, рішень відповідних виборчих комісій щодо утворення дільничних виборчих комісій спеціальних виборчих дільниць (у частині включення членів дільничних виборчих комісій до списків виборців на відповідній спеціальній виборчій дільниці), за наслідками розгляду заяв виборців, повідомлень дільничних виборчих комісій спеціальних виборчих дільниць про включення виборців до списку виборців на спеціальній виборчій дільниці, на підставі заяв членів окружних та дільничних виборчих комісій, поданих відповідно до частини третьої цієї статті, а також рішень судів, отриманих не пізніш як за п’ять днів до дня голосування, виготовляє уточнений список виборців на звичайній виборчій дільниці (частина четверта статті 34 Закону про вибори Президента України).

Внесення змін до уточненого списку виборців на звичайній виборчій дільниці відповідно до статті 35 Закону про вибори Президента України здійснюється головою, заступником голови та секретарем дільничної виборчої комісії. Зміни до уточненого списку виборців на звичайній виборчій дільниці вносяться на підставі:

1) рішення суду, прийнятого у порядку та у строки, визначені Кодексом адміністративного судочинства України;

2) повідомлення органу ведення Державного реєстру виборців щодо усунення кратного включення виборця до списку виборців на цій виборчій дільниці.

У день голосування зміни до уточненого списку виборців не вносяться. У разі виявлення кратного включення виборця до уточнених списків виборців у зв’язку з надходженням повідомлення дільничної виборчої комісії про включення виборця до списку виборців на іншій виборчій дільниці орган ведення Державного реєстру виборців, який отримав таке повідомлення, невідкладно повідомляє про це відповідну дільничну виборчу комісію, яка зобов’язана виключити такого виборця зі списку виборців на цій дільниці.

При внесенні змін до списку виборців на звичайній виборчій дільниці дільнична виборча комісія звичайної виборчої дільниці невідкладно передає відомості про виборців, включених до списку виборців або виключених зі списку, відповідному органу ведення Державного реєстру виборців.

Від включення до списку або виключення зі списку виборців необхідно відмежовувати виправлення неточностей та технічних описок в уточненому списку виборців, зокрема голова, заступник голови або секретар дільничної виборчої комісії в день голосування виправляють неточності та технічні описки в уточненому списку виборців – неправильне написання прізвища, власного імені (усіх власних імен), по батькові (за наявності), дати народження, номера будинку, квартири місця проживання – у разі, якщо, незважаючи на такі технічні описки, є зрозумілим, що до списку виборців включено саме того виборця, який прибув на виборчу дільницю для голосування. Таке виправлення засвідчується підписом голови або заступника голови чи секретаря дільничної виборчої комісії у графі «Примітки» (частина восьма статті 35 Закону про вибори Президента України).

Аналогічні норми щодо внесення змін до уточненого списку виборців на звичайній виборчій дільниці містяться і в статті 33 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. Відрізняється лише термін для внесення змін до списків виборців для участі у місцевих виборах, а саме: такі зміни можуть бути внесені до 18 години останньої суботи (на виборах Президента України – до 24 години останньої суботи).

Отже, підсумовуючи вищевикладене, можемо відзначити, що реєстрація виборців є пасивною та безперервною і проводиться на основі централізованого Державного реєстру виборців (далі також – Реєстр). ЦВК контролює Реєстр, який оновлюється кожного місяця та безперервно ведеться 27 органами адміністрування Реєстру та 756 органами ведення Реєстру (далі також – ОВР). З 2013 року виборці можуть перевіряти свої персональні дані в інтерактивному режимі, що підвищує прозорість виборчих процедур[5].

За офіційними даними ЦВК, в офіційному протоколі про результати виборів Президента України 25 травня 2014 року для голосування було зареєстровано 34 214 652 виборці, з яких приблизно 55% жінки. Близько 666 990 громадян, які не мали можливості пересуватися самостійно, були зареєстровані для голосування за місцем перебування, і ще 472 058 зареєстровані українськими дипломатичними та консульськими установами для голосування за кордоном. Відповідно до змін до виборчого законодавства, внесених у березні 2014 року, виборці за кордоном могли голосувати тільки за умови пред’явлення закордонного, дипломатичного або службового паспорта[6]. Попередні списки виборців, запрошення та уточнені списки виборців для кожної звичайної виборчої дільниці та спеціальних виборчих дільниць, створених в установах виконання покарань, складалися органами ведення Реєстру[7].

Відповідно до змін, внесених у законодавство про вибори Президента України, органи ведення Реєстру повинні передати попередні списки виборців та запрошення відповідним ДВК не пізніше ніж за 8 днів до дня голосування, тобто незадовго до дня голосування період передачі списків був скорочений вдвічі. Вважаємо, скорочення строків для ознайомлення виборців зі списками виборців негативно вплинуло на якість підготовки виборчого процесу. У зв’язку з цим підтримуємо позицію міжнародних експертів щодо необхідності внесення змін у виборче законодавство з метою подовження строку ознайомлення виборців зі списками виборців та подання заяви для внесення необхідних змін[8].

Слушною є також пропозиція місії ОБСЄ щодо запровадження списків виборців, які можна буде завантажити та роздрукувати, для політичних партій, кандидатів та громадянського суспільства, щоб можна було дієво перевіряти списки виборців, підвищуючи таким чином прозорість процесу[9]. Наразі кандидати мають право доступу до захищеної електронної копії реєстру виборців, яку не можна скопіювати або роздрукувати. Звідси випливає запитання про практичність використання електронного реєстру для перевірки даних мільйонів виборців.

Як вбачається з наведеного вище, окружна виборча комісія (далі – ОВК) лише контролює складання списків виборців і подання їх для загального ознайомлення (п.8 ч.1 ст.26 Закону про вибори Президента України)[10], а органи ведення Реєстру безпосередньо передають списки виборців дільничним виборчим комісіям (далі також – ДВК), отримують від них заяви виборців щодо неправильностей у списку, виготовляють уточнені списки і надають їх до ДВК. Ураховуючи значно нижчий рівень правової фаховості членів ДВК (порівняно з ОВК), такий механізм взаємодії органів Реєстру з виборчими комісіями вимагає добре організованого контролю за списками виборців з боку суб’єктів виборчого процесу – виборців, партій та кандидатів, без чого прозорість процесу може викликати істотні сумніви. Тим більше мають викликати занепокоєння будь-які спроби обмежити зазначених суб’єктів виборчого процесу в їх доступі до списків виборців і можливостей оскаржити виявлені у них неправильності. Тому важливою в цьому відношенні є роль суду, зокрема місцевих загальних судів як адміністративних судів, до компетенції яких віднесено вирішення таких спорів[11].

Особливості провадження у справах щодо уточнення списку виборців встановлені статтею 173 КАС України. Адміністративні справи щодо уточнення списку виборців розглядає місцевий загальний суд як адміністративний суд за місцезнаходженням відповідної комісії (частина друга статті 173 КАС України). Тобто чітко встановлено, що предметна підсудність таких справ не залежить від того, хто є відповідачем у справі: виборча комісія чи орган ведення Державного реєстру виборців[12].

Крім того, частина третя статті 173 КАС України передбачає, що при розгляді такого позову суд «звертається до відповідного органу ведення Державного реєстру виборців із запитом щодо уточнення відомостей про виборця». Тому суди зобов’язані «розглядати такі справи лише за наявності відповідної інформації про виборця, яка є в органах ведення Державного реєстру виборців, та за участі цих органів як відповідачів у справі»[13].

Аналіз судових рішень у зазначеній категорії справ дає підстави зробити висновок, що здебільшого суди правильно застосовували вищеперелічені норми виборчого законодавства[14]. Так, суди абсолютно правильно відмовляли у задоволенні позовних вимог щодо включення осіб до списку виборців у випадках, коли мали місце такі обставини:

·        особа не мала зареєстрованого місця проживання і його виборча адреса не була визначена компетентними органами відповідно до Закону про Державний реєстр виборців;

·        була відсутня інформація щодо реєстрації позивача у Державному реєстрі виборців;

·        позивач уже був внесений до реєстру виборців за виборчою адресою і не звертався з проханням про зміну виборчої адреси відповідно до вимог статті 20 Закону про Державний реєстр виборців;

·        позивач не належить до осіб, які підлягають включенню до списку виборців (абзац третій пункту 2.5 Порядку складання та уточнення списків виборців для підготовки та проведення позачергових виборів Президента України, проміжних виборів народного депутата України, місцевих виборів 25 травня 2014 року, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії від 23 квітня 2014 року № 344);

·        місце голосування позивача не було тимчасово змінене відповідно до вимог постанови ЦВК від 13 вересня 2012 року № 893 (коли виборець вимагав включити його до списку виборців не за своєю виборчою адресою);

·        Законом про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів не передбачено для виборців зміну місця голосування  на місцевих виборах, тощо.

Разом із тим вивчення судової практики показало, що суди не завжди повно і всебічно з’ясовують обставини справи під час розгляду зазначеної категорії спорів[15]. Так, непоодинокими є випадки, коли суди, незважаючи на ненадходження відомостей з Державного реєстру виборців, задовольняли позови щодо включення позивачів до списку виборців.

Звертаємо увагу судів, що неможливість встановлення наявності чи відсутності відповідної інформації про особу в Державному реєстрі виборців є підставою для відмови в позові, оскільки ненадходження до суду відомостей з Державного реєстру виборців вважається неповним з’ясуванням обставин у справі, а задоволення позову може призвести до кратного включення позивача до списку виборців, що суперечитиме вимогам пункту 5 частини першої статті 3 Закону про Державний реєстр виборців щодо однократності включення виборця до списку виборців і тим самим порушуватиме права інших суб’єктів виборчого процесу на чесні вибори.

Також звертаємо увагу судів на неправильність відмови у задоволенні позовних вимог, мотивуючи таку відмову лише відсутністю позивача у Державному реєстрі виборців[16]. Якщо позивач не включений до Державного реєстру виборців, суд повинен перевірити наявність у позивача конституційного статусу виборця, виборчої адреси (місця реєстрації). У разі документального підтвердження відсутності позивача у Державному реєстрі виборців (довідка від відповідного органу ведення Реєстру) та за умови, що позивач є виборцем (громадянин України, досяг вісімнадцяти років, дієздатний) та має місце реєстрації (зазначене в паспорті), позовні вимоги про включення такого позивача до списку виборців мають бути задоволені.

Обґрунтованою в цьому контексті є постанова Святошинського районного суду м. Києва від 20 травня 2014 року[17]. Так, суд задовольнив позовні вимоги особи до дільничної виборчої комісії про включення до списку виборців для голосування на позачергових виборах Президента України 25 травня 2014 року, оскільки дійшов висновку, що відсутність позивача у Державному реєстрі виборців не є перешкодою для реалізації виборчого права позивача, гарантованого Конституцією України, за умови відповідності виборця іншим обов’язковим вимогам виборчого законодавства (наявність виборчого права, виборчої адреси, громадянства тощо).

Крім того, звертаємо увагу судів на таке. Статтею 71 Конституції України передбачено, що вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Виборцям гарантується вільне волевиявлення. Позбавлення цього права є суттєвим порушенням конституційних прав громадян на участь у формуванні державних органів влади.

Оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів виборчого процесу – це конституційне право громадян України, що передбачено статтею 55 Конституції України, статтями 172 – 176 КАС України; частиною дев’ятою статті 32 Закону про вибори Президента України; абзацом третім частини третьої, частиною восьмою статті 31 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.

З огляду на наведені вище норми, ніхто не може позбавити виборця його конституційного права звернутися до суду з адміністративним позовом на рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів виборчого процесу.

Водночас суд не може виходити за межі своєї компетенції, і своїм рішенням «включати», «уточнювати» або «вносити» зміни до відповідного списку виборців. Цими повноваженнями відповідно до виборчого законодавства наділені органи ведення Реєстру, дільничні виборчі комісії тощо. Тому суд може тільки зобов’язати цих суб’єктів виконати передбачені виборчим законодавством притаманні їм функції, а не перебирати на себе їхні повноваження[18].

Отже, розглядаючи виборчі справи про уточнення списку виборців для участі у виборах Президента та виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, суд повинен з’ясувати:

1)                        наявність у позивача конституційного статусу виборця, а саме: досяг 18-річного віку, має громадянство України, дієздатний;

2)                       для участі у виборах Президента України: наявність у позивача виборчої адреси, визначеної відповідно до вимог статті 8 Закону про Державний реєстр виборців та відповідно до статті 3 Закону про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні;

 для участі у місцевих виборах: наявність у позивача виборчої адреси відповідно до вимог частини другої статті 8 Закону про Державний реєстр виборців, статті 3 Закону про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні та належність до відповідної територіальної громади відповідно до частин першої, третьої статті 3 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів;

3)                        наявність відомостей про виборця у Державному реєстрі виборців, для чого відповідно до частини третьої статті 173 КАС України необхідно витребувати довідку з відповідного органу ведення Реєстру.

Відсутність будь-якого з вищеперелічених юридичних фактів є підставою для відмови у задоволенні позовних вимог щодо включення до списку виборців відповідного виду виборів[19].

 

2. Виборча адреса та її значення у справах щодо уточнення списку виборців

Однією з умов для реалізації громадянином України, який має право голосу на виборах, свого виборчого права є наявність місця реєстрації, залежно від якого визначається виборча адреса.

Згідно зі статтею 8 Закону про Державний реєстр виборців виборчою адресою виборця є адреса його житла або місця перебування виборця чи інша адреса, що замінює адресу житла виборця, яка є підставою для віднесення виборця до відповідної виборчої дільниці.

Виборча адреса виборця визначається за зареєстрованим місцем проживання та адресою житла виборця відповідно до Закону про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні.

Виборча адреса виборця, який не має зареєстрованого місця проживання, визначається за погодженням із центром обліку, який відповідно до закону веде облік бездомних осіб, або соціальною службою, у складі якої утворено структурний підрозділ для ведення обліку бездомних осіб, або органом ведення Реєстру за мотивованим зверненням виборця (частина третя статті 8 Закону про Державний реєстр виборців).

Виборчою адресою військовослужбовця строкової служби є адреса дислокації військової частини (формування) (частина четверта статті 8 Закону про Державний реєстр виборців).

Виборчою адресою виборця, який відбуває покарання у вигляді арешту, позбавлення або обмеження волі, є адреса установи виконання покарань (частина п’ята статті 8 Закону про Державний реєстр виборців).

Виборчою адресою виборця, який проживає чи перебуває за межами України, є його поштова адреса в країні проживання (перебування) (частина шоста статті 8 Закону про Державний реєстр виборців).

Отже, якщо особа не має зареєстрованого місця проживання і звертається до суду з позовною заявою про включення її до списку виборців, суду необхідно мати документальне підтвердження того, що ця особа перебуває на обліку в центрі обліку бездомних громадян або у соціальній службі, що веде облік таких осіб, або відповідну інформацію з органу ведення Реєстру про мотивоване звернення виборця щодо визначення його виборчої адреси.

Разом із тим звертаємо увагу, що перелік осіб, які можуть бути включені до списку виборців для участі в місцевих виборах, відрізняється від переліку осіб, які можуть бути включені до списку виборців для участі в президентських виборах чи виборах народних депутатів України.

Так, розглядаючи спори щодо включення позивача до списку виборців для участі у місцевих виборах, суди повинні враховувати, що права голосу на місцевих виборах не мають:

-               особи, які вважаються такими, що не належать до жодної територіальної громади;

-               громадяни України, які не мають зареєстрованого місця проживання та яким виборчу адресу визначено органом ведення Реєстру згідно з частиною третьою статті 8 Закону про Державний реєстр виборців;

-               військовослужбовці строкової служби;

-               громадяни України, які проживають за кордоном;

-  громадяни України, які за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі.

Згадані вище особи вважаються такими, що не належать до жодної територіальної громади, тому вони не мають права голосу на місцевих виборах і не можуть бути включені до відповідного списку виборців. Водночас за умови відповідності цих громадян вимогам Закону про вибори Президента України, Закону про вибори народних депутатів України вони можуть бути включені до списків виборців для участі у виборах Президента або виборах народних депутатів України.

Так, правильною є судова практика, коли суди частково задовольняли позовні вимоги, а саме відмовляли у задоволені позовних вимог щодо включення позивача у списки виборців для участі у місцевих виборах, і задовольняли для участі у президентських виборах[20]. Або взагалі відмовляли  у позові, встановивши, що позивач у справі не є членом територіальної громади м. Києва, і тимчасово не змінив місце голосування без зміни виборчої адреси для участі у президентських виборах[21].

Отже, від правильності встановлення виборчої адреси позивача залежить повний і всебічний розгляд справи у виборчих спорах щодо включення позивача до списку виборців.

Разом із тим звертаємо увагу, що наявність позивача в Реєстрі виборців за виборчою адресою є підставою для відмови в позові про включення до списку виборців за іншою адресою. Так, якщо суд отримав відповідь від органу ведення Реєстру про те, що виборець включений до списку виборців за виборчою адресою, то відповідно до норм статті 8 Закону про Державний реєстр виборців і  статті 3 Закону про вибори Президента України, статті 4 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів ця особа не може бути включена до списку виборців за іншою адресою, тому позовні вимоги задоволенню не підлягають[22].

Водночас якщо позивач включений до Державного реєстру виборців, але не включений до списку виборців за виборчою адресою, то це є підставою для задоволення позову про включення до списку виборців за цією ж виборчою адресою [23].

Звертаємо також увагу судів, що у випадку, якщо особа має виборчу адресу (включена до Реєстру) за попереднім місцем проживання та не зареєструвалася за новим місцем проживання, то така особа не може бути включена до списків виборців за новим місцем проживання.  

Наголошуємо, що для включення до списку виборців необхідно встановити виборчу адресу позивача. Як зазначалося вище, виборча адреса визначається Законом про Державний реєстр виборців та Законом про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, і свідоцтво про шлюб не входить до переліку документів, згідно з якими може визначатись зареєстроване місце проживання особи, однак може бути доказом місця проживання [24].

Що ж до справ, в яких особа, якій змінено виборчу адресу, просить задовольнити позовні вимоги щодо включення її до списку виборців за іншою виборчою адресою, то в цих випадках суду, крім іншого, необхідно перевірити, чи включено особу до списку виборців за попередньою виборчою адресою. У цьому випадку Голосіївський районний суд м. Києва у справі № 752/7112/14-а правильно з’ясував згідно з довідкою відділу ведення Державного реєстру виборців Голосіївської районної в м. Києві державної адміністрації відсутність позивача у списку виборців за попередньою виборчою адресою[25].

Водночас, враховуючи те, що рішення суду повинно бути не просто формально законним і обґрунтованим, а й справедливим за своєю суттю, вважаємо, що за певних обставин суд може відійти від усталеної судової практики і задовольнити позовні вимоги щодо включення до списку виборців. Так, підтримуємо позицію Дарницького районного суду м. Києва, який встановивши, що позивач, який більше 15 років проживає у власному будинку і в судовому порядку тривалий час відстоює своє право бути зареєстрованим за місцем проживання (це підтверджується відповідними матеріалами справи), а також перевіривши факт його невключення до списку виборців на жодній виборчій дільниці, задовольнив позовні вимоги і включив позивача до списку виборців[26].

Таким чином, місце реєстрації має ключове юридичне значення при вирішенні виборчих спорів щодо включення до списків виборців як для голосування на виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, так і для включення до списку виборців для голосування на виборах Президента України та народних депутатів України.

Залежно від місця реєстрації виборця визначається його виборча адреса. Якщо виборець змінив місце реєстрації, то підлягає зміні і його виборча адреса.

Від правильності визначення реєстрації місця проживання особи, яка постійно або тимчасово проживає в Україні, залежить правильність визначення належності громадянина до відповідної територіальної громади, а отже, і можливість виборця реалізувати своє виборче право на місцевих виборах.

Отже, виборча адреса і місце реєстрації є взаємозалежними поняттями, які обов’язково повинні бути з’ясовані судом при встановленні фактичних обставин у справах щодо уточнення списку виборців.

 

3. Тимчасова зміна місця голосування виборця без зміни виборчої адреси

Узагальнення судової практики показало, що суди переважно правильно застосовують норми матеріального права у цій категорії справ. Разом із тим суди під час розгляду позовних вимог про зміну місця голосування без зміни виборчої адреси повинні враховувати таке.

Після внесення у березні 2014 року змін до виборчого законодавства виборці більше не можуть бути внесені до списків виборців у день голосування. ЦВК докладала зусиль для поширення інформації про нормативні положення, якими всім українським виборцям, включаючи мешканців Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, дозволяється тимчасово змінювати місце голосування без зміни місця реєстрації[27]. Заява виборця про тимчасову зміну адреси голосування повинна містити обґрунтування[28], але це не стосувалося виборців із виборчою адресою Автономної Республіки Крим та міста Севастополя. Виборці, виборча адреса яких знаходиться на території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, можуть не додавати до заяви документи, які підтверджують необхідність тимчасової зміни місця їх голосування. Однак на практиці спостерігались різні та непослідовні підходи до застосування цього положення, а також істотне збільшення кількості виборців, які бажали змінити виборчу адресу, в останній момент[29].

У зв’язку з цим міжнародні експерти, враховуючи те, що вибори Президента проводяться в єдиному загальнонаціональному виборчому окрузі, пропонують скасувати вимоги щодо обґрунтування заяви виборця про тимчасову зміну адреси голосування та надати виборцям право звертатися з такою заявою лише на підставі посвідчення особи[30].

Політична та економічна ситуація, в якій опинилася Україна під час проведення останніх виборів, обумовила необхідність внесення змін до правових механізмів, якими регулюється участь у виборах громадян. Особливо це стосується громадян України, які проживають в  Автономній Республіці Крим та місті Севастополі.

З метою підвищення можливості участі громадян України, які проживають на зазначених територіях, спрощення процедури зміни їм місця голосування, 15 квітня 2014 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України». Статтею 3 цього Закону тимчасово окупованою територією визначається:

1)    сухопутна територія Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, внутрішні води України цих територій;

2)    внутрішні морські води і територіальне море України навколо Кримського півострова, територія виключної (морської) економічної зони України вздовж узбережжя Кримського півострова та прилеглого до узбережжя континентального шельфу України, на які поширюється юрисдикція органів державної влади України відповідно до норм міжнародного права, Конституції та законів України;

3)    повітряний простір над територіями, зазначеними у пунктах 1 і 2.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України під час проведення виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнського референдуму голосування громадян України на тимчасово окупованій території не організовується і не проводиться.

Громадянам України, які проживають на тимчасово окупованій території, створюються умови для вільного волевиявлення під час виборів Президента України, народних депутатів та всеукраїнського референдуму на іншій території України (частина друга статті 8 Закону про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України).

Відповідно до частини третьої статті 8 Закону про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України громадяни України, які проживають на тимчасово окупованій території, мають право реалізувати своє право голосу на таких виборах або всеукраїнському референдумі шляхом зміни місця голосування без зміни виборчої адреси згідно з частиною третьою статті 7 Закону про Державний реєстр виборців.

3.1. Зміна місця голосування громадян України, які проживають на тимчасово окупованій території

З метою спрощення процедури тимчасової зміни місця голосування виборців постановою Центральної виборчої комісії від 09 квітня 2014 року № 240 пункт 2.5 Порядку тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни його виборчої адреси доповнено абзацом третім, відповідно до якого виборці, виборча адреса яких знаходиться на території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, можуть не додавати до заяви документи, які підтверджують необхідність тимчасової зміни місця їх голосування.

Отже, Верховна Рада України та ЦВК створили виборцям, що потрапляють під сферу дії Закону про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України, на перший погляд, сприятливі умови для реалізації та захисту їх конституційних виборчих прав.

Водночас, за інформацією, отриманою від спостерігачів МСВ ОБСЄ/БДІПЛ, лише невелика кількість виборців звернулася із заявами про тимчасову зміну місця голосування до п’яти органів ведення Реєстру, що знаходяться найближче до території Автономної Республіки Крим. До кінцевої дати – 20 травня 2014 року – близько 171 000 виборців звернулися із запитом про тимчасову зміну місця голосування, включаючи близько 6 000 мешканців Автономної Республіки Крим.[31] Хоча приблизно 1,8 млн виборців, які мають право голосу та проживають в Автономній Республіці Крим, могли зареєструватися для голосування за межами Автономної Республіки Крим, вони зіткнулися із серйозними труднощами, викликаними фактичними перешкодами та іншими юридичними вимогами[32].

Так, відповідно до норм частини третьої статті 7 Закону про Державний реєстр виборців та частини третьої статті 8 Закону про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України виборець, який бажає тимчасово змінити своє місце голосування, не змінюючи свою виборчу адресу, повинен звернутися з мотивованою заявою до органу ведення Реєстру за місцезнаходженням зазначеної виборцем виборчої дільниці або за виборчою адресою не пізніше ніж за п’ять днів до дня голосування на відповідних виборах чи референдумі.

Таким чином, щоб проголосувати, мешканці Автономної Республіки Крим та міста Севастополя повинні спочатку подати заяву про зміну місця голосування  в органи ведення Реєстру за межами цих територій не пізніше ніж за 5 днів до дня голосування. Крім того, у разі отримання невмотивованої відмови або у разі протиправної бездіяльності ОВР щодо зміни місця голосування виборця виникає необхідність оскарження такого рішення або бездіяльності в судовому порядку.

Отже, щоб скористатися своїм правом голосу, громадянам, які проживають на тимчасово окупованій території, доводилося здійснити принаймні дві поїздки з витратами на проїзд та проживання. Виборці з Автономної Республіки Крим та міста Севастополя також зіткнулися із затримками та іншими перешкодами, пов’язаними з перетинанням адміністративного кордону.

Крім того, у разі встановлення того, що позивач не звертався без поважних причин у визначені законодавством строки до органу ведення Реєстру щодо тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси, і орган ведення Реєстру не приймав будь-яких рішень стосовно позивача, суд не зможе вийти за межі своєї компетенції і включити позивача до списку виборців. За таких обставин громадяни України, які проживають в АРК і місті Севастополі взагалі не могли реалізувати свої виборчі права.

Ураховуючи викладене вище, підтримуємо пропозиції міжнародних експертів, які пропонують органам влади України розглянути можливість для внесення змін до правових механізмів, якими регулюється участь у виборах мешканців Автономної Республіки Крим та міста Севастополя з метою підвищення можливостей для їхньої участі та максимально спростити стосовно них процедури реєстрації та голосування.

Водночас звертаємо увагу судів, що до внесення зазначених вище змін до виборчого законодавства включення громадянина України, який має право голосу, до списку виборців можливе лише або у разі тимчасової зміни місця голосування виборця, що спеціально регламентується постановою Центральної виборчої комісії від 13 вересня 2012 року № 893, або у разі зміни виборчої адреси, яку можливо змінити лише у разі зміни місця реєстрації, що регламентовано Законом про Державний реєстр виборців.

Без тимчасової зміни місця голосування або без зміни виборчої адреси відповідно до вимог виборчого законодавства суд не може зобов’язувати відповідну дільничну виборчу комісію включати позивача до списку виборців на виборчій дільниці, яку він просить визнати місцем його тимчасового голосування.

Тому суди, які встановили лише те, що позивач має право на зміну місця голосування у зв’язку з проживанням на тимчасово окупованій території, і не з’ясували дотримання позивачем механізму реалізації цього права, перевищили свої повноваження і необґрунтовано (з порушенням правопорядку) включили позивачів в уточнений список виборців[33].

Правильною є практика, коли суди відмовляли позивачам у включенні до списку виборців за іншою адресою, яка є відмінною від виборчої адреси позивачів, оскільки виборці не скористалися своїм правом на тимчасову зміну місця голосування виборця без зміни виборчої адреси та не звернулися у визначеному законом порядку до органу ведення Реєстру за місцезнаходженням зазначених виборцями виборчих дільниць або за своїми виборчими адресами не пізніше ніж за п’ять днів до дня голосування[34].

Водночас необхідно зазначити, що таке правове врегулювання не відповідає інституту зміни місця голосування без зміни виборчої адреси. Так, під час проведення виборів Президента України, народних депутатів України та всеукраїнського референдуму голосування громадян України на тимчасово окупованій території не організовується і не проводиться (ч.1 ст.8 Закону про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України). Тобто цією нормою ліквідовано місце голосування цих громадян, тому й нелогічним є визначення місця голосування для таких громадян через інститут зміни місця голосування без зміни виборчої адреси. У цьому разі необхідно було законодавцю або ЦВК заздалегідь визначити місце голосування цим громадянам, яким залишалося б лише прибути в це місце в день голосування для реалізації свого права голосу. 

Вивчення та аналіз судової практики дає можливість зробити висновок про те, що судами не завжди правильно застосовуються також норми статті 3 Закону про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України щодо визначення територій, які вважаються тимчасово окупованими. Так, суди помилково відносили до тимчасово окупованих територій України, які згідно з цим Законом такого статусу не набували, наприклад Луганську або Донецьку області[35].

3.2. Порядок тимчасової зміни місця голосування деяких інших категорій громадян

Аналіз судової практики показав, що суди не завжди правильно включали окремі  категорії громадян, до яких, зокрема, належать члени окружних та дільничних виборчих комісій, до списку виборців. Так, наприклад, суд, встановивши, що позивач є членом дільничної виборчої комісії на звичайній виборчій дільниці і не подавав заяву про тимчасову зміну місця голосування без зміни виборчої адреси, дійшов висновку, що такий виборець все одно має право на включення до списку виборців на виборчій дільниці, де включений до складу виборчої комісії, оскільки віддаленість місця реєстрації позивача від місця виконання ним обов'язків, повної його зайнятості у реалізації виборчого процесу у виборчій комісії унеможливлює іншим шляхом реалізацію його виборчого права[36].

Такий висновок не відповідає нормам чинного виборчого законодавства. Так, відповідно до частин першої та другої статті 8 Закону про Державний реєстр виборців виборчою адресою виборця є адреса його житла або місця перебування виборця чи інша адреса, що замінює адресу житла виборця, яка є підставою для віднесення виборця до відповідної виборчої дільниці. Виборча адреса виборця визначається за зареєстрованим місцем проживання та адресою житла виборця відповідно до Закону про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні.

Відповідно до вимог частини третьої статті 34 Закону про вибори Президента України члени окружних та дільничних виборчих комісій не пізніш як за п’ять днів до дня голосування подають до органу ведення Державного реєстру виборців за місцезнаходженням відповідної виборчої дільниці або за своєю виборчою адресою заяву про тимчасову зміну місця голосування без зміни виборчої адреси відповідно до частини третьої статті 7 Закону про Державний реєстр виборців. Члени окружних виборчих комісій включаються до списку виборців на виборчій дільниці, найбільш наближеній до місцезнаходження відповідної окружної виборчої комісії. Члени дільничних виборчих комісій включаються до списку виборців на виборчій дільниці, де вони включені до складу виборчої комісії.

Відповідно до вимог статті 7 Закону про Державний реєстр виборців за мотивованим зверненням виборця, який має право голосу на відповідних виборах чи референдумі, орган ведення Реєстру може тимчасово (на період їх проведення) змінити виборцю місце голосування (виборчу дільницю) без зміни його виборчої адреси. Таке звернення подається до органу ведення Реєстру за місцезнаходженням зазначеної виборцем виборчої дільниці або за виборчою адресою не пізніше ніж за п’ять днів до дня голосування на відповідних виборах чи референдумі. Тимчасова зміна місця голосування виборця (виборчої дільниці) підтверджується посвідченням за формою, встановленою Центральною виборчою комісією, яке видається виборцю.

Отже, члени окружних та дільничних виборчих комісій, які не скористалися своїм правом на тимчасову зміну місця голосування виборця без зміни виборчої адреси та не звернулися у визначеному законом порядку до органу ведення Реєстру за місцезнаходженням зазначеної виборцем виборчої дільниці або за виборчою адресою не пізніше ніж за п'ять днів до дня голосування, законодавчо позбавлені можливості бути включеними до списків виборців та проголосувати на виборчій дільниці, членами виборчої комісії якої вони є.

Тому дільничними виборчими комісіями не вчинено дій або бездіяльності, які б порушували права членів окружних та дільничних виборчих комісій на участь у виборах відповідно до вимог Закону про вибори Президента України та призвели б до неправильностей у списках виборців, які відмовляли таким виборцям (членам комісії) у включенні їх до уточнених списків виборців. За таким буквальним розумінням виборчого законодавства у судів були відсутні підстави для включення членів окружних та дільничних виборчих комісій до списку виборців за іншою адресою, яка є відмінною від виборчої адреси позивачів.

Водночас наголошуємо, що виборчим законодавством передбачено припинення повноважень членів комісії та заміну їх іншими членами виборчої комісії (частинами чотири-сім, дев’ять статті 30 Закону про вибори Президента України). Така заміна може бути проведена й пізніше ніж за п’ять днів до дня голосування, тобто в цьому випадку законодавством взагалі непередбачено заміну місця голосування та включення до списків виборців нових членів виборчої комісії. Тому такі прогалини в законодавстві потребують відповідного врегулювання.  

Вирішуючи спори про включення до уточненого списку виборців осіб, які є членами виборчих комісій і за п’ять днів до дня голосування не змінили місце голосування або вони стали членами комісій пізніше ніж за п’ять днів до дня голосування, з метою захисту їхнього конституційного права проголосувати суди повинні також вирішувати питання про виключення цих осіб з уточненого списку виборців за їх виборчою адресою з метою дотримання принципу кратного включення до списку виборців. У таких випадках лише в судовому порядку виборці, які є членами виборчих комісій і не встигли або не можуть змінити місце голосування, можуть захистити та потім реалізувати своє право на голосування, але тільки у разі їх виключення зі списку виборців за їх виборчою адресою.

Звертаємо увагу, що адреса місця роботи позивачів не є їх виборчою адресою, за якою позивачі без дотримання процедури тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси або процедури зміни виборчої адреси можуть бути включені до списку виборців відповідної звичайної виборчої дільниці[37]. Разом із цим місце роботи виборця є доказом для обґрунтування зміни місця голосування такого виборця.

 

3.2.1 Порядок тимчасової зміни місця голосування громадян України, виборча адреса яких знаходиться за межами України

Відповідно до пункту 2.2 Порядку тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни його виборчої адреси, що є додатком 1 до постанови Центральної виборчої комісії від 13 вересня 2012 року № 893, заява виборця, виборча адреса якого знаходиться за межами України, та який перебуватиме в день виборів Президента України (повторного голосування), народних депутатів України, всеукраїнського референдуму на території України, приймається органом ведення Реєстру за вказаним у заяві місцем перебування виборця чи місцезнаходженням виборчої дільниці, дільниці для голосування, яку він просить визначити місцем його голосування, або органом ведення Реєстру в Міністерстві закордонних справ України.

Відповідно до пункту 2.4 Порядку заява виборця, виборча адреса якого знаходиться за межами України, з проханням тимчасово змінити місце його голосування на виборах Президента України (повторному голосуванні), народних депутатів України, всеукраїнському референдумі на іншу закордонну виборчу дільницю (дільницю для голосування) приймається органом ведення Реєстру в Міністерстві  закордонних справ України.

Виборець, який проживає чи перебуває за межами України, може за власною ініціативою звернутися до відповідної закордонної дипломатичної установи України щодо зміни його виборчої адреси в порядку, встановленому статтею 20 Закону про Державний реєстр виборців.

Заява про тимчасову зміну місця голосування розглядається органом ведення Реєстру невідкладно, але не раніше дня початку відповідного виборчого процесу чи процесу референдуму та не пізніше ніж за п’ять днів до дня голосування (пункт 3.1 Порядку тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни його виборчої адреси).

Якщо за результатами розгляду заяви встановлено її обґрунтованість та наявність підтверджувальних документів, крім випадку, передбаченого пунктом 2.5 Порядку, заявник включений до Реєстру і має право голосу на відповідних виборах або референдумі, керівник органу ведення Реєстру видає з дотриманням цього Порядку наказ про тимчасову зміну місця голосування виборця. Тимчасова зміна місця голосування забезпечує включення виборця до списку виборців тільки на одній виборчій дільниці (дільниці для голосування), утвореній на відповідних виборах або референдумі (пункт 4.2 Порядку).

Отже, відповідно до перелічених вище вимог виборчого законодавства громадяни України, виборча адреса яких знаходиться за межами України, для реалізації своїх виборчих прав на території України повинні тимчасово змінити місце свого голосування без зміни виборчої адреси, у зв’язку з чим звернутися у визначеному законом порядку до органу ведення Реєстру за місцезнаходженням зазначеної виборцем виборчої дільниці або у Міністерстві закордонних справ України не пізніше ніж за п'ять днів до дня голосування.

Без дотримання процедури щодо тимчасової зміни місця голосування  включити громадян, чия виборча адреса знаходиться за межами України, до списків виборців для голосування на території України законодавством не передбачено.

Тому задоволенню можуть підлягати лише позовні вимоги цієї категорії громадян щодо протиправної відмови органом ведення Реєстру змінити тимчасово місце голосування виборця без зміни його виборчої адреси, лише після цього про включення до списків виборців. В іншому порядку вимоги щодо включення до списку виборців у цьому випадку є безпідставними[38].

Водночас необхідно зазначити, що таке врегулювання є поверховим без врахування забезпечення реалізації права голосу осіб, які прибули на територію України пізніше ніж за п’ять днів до дня голосування. Тому виборче законодавство потребує відповідних змін.  

 

3.3. Визначення відповідача у спорах про тимчасову зміну місця голосування виборця

Розглядаючи спори щодо тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни його виборчої адреси, суди повинні також враховувати таке.

Як уже згадувалося, частина третя статті 7 Закону про Державний реєстр виборців визначає, що за мотивованим зверненням виборця, який має право голосу на відповідних виборах чи референдумі, орган ведення Реєстру може тимчасово (на період їх проведення) змінити виборцю місце голосування (виборчу дільницю) без зміни його виборчої адреси.

Таке звернення подається до органу ведення Реєстру за місцем знаходження зазначеної виборцем виборчої дільниці або за виборчою адресою не пізніше ніж за п’ять днів до дня голосування на відповідних виборах чи референдумі. Тимчасова зміна місця голосування виборця (виборчої дільниці) підтверджується посвідченням за формою, встановленою Центральною виборчою комісією, яке видається виборцю.

Крім того, відповідно до пункту 3.5 постанову ЦВК від 13 вересня 2012 року № 893 «Про забезпечення тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни його виборчої адреси» на період проведення чергових і позачергових виборів народних депутатів України орган ведення Реєстру може тимчасово змінити місце голосування виборцю на іншу виборчу дільницю, в тому числі поза межами одномандатного виборчого округу, до якого такого виборця віднесено на підставі відомостей Реєстру про його виборчу адресу.

Відповідно до пункту 2.1 зазначеної вище Постанови заява про тимчасову зміну місця голосування виборця приймається органом ведення Реєстру, а пунктом 3.1 цієї Постанови передбачено, що звернення громадян про тимчасову зміну місця голосування розглядається органом ведення Реєстру невідкладно, але не раніше дня початку відповідного виборчого процесу чи процесу референдуму та не  пізніше ніж за п’ять днів до дня голосування.

Ураховуючи наведені норми виборчого законодавства, звертаємо увагу судів, що відповідачем у цій категорії спорів є орган ведення Державного реєстру виборців, який є єдиним органом, уповноваженим змінити місце голосування.

Відповідно до пункту 6 статті 10 Закону про Державний реєстр виборців кожен виборець має право оскаржувати в установленому законом порядку  рішення, дії чи бездіяльність органів Реєстру.

Розгляд цієї категорії спорів місцевими загальними судами як адміністративними судами порушує предметну підсудність виборчих спорів, визначених частиною третьою статті 174 КАС України, відповідно до якої позовна заява щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб подається до окружного адміністративного  суду за їх місцезнаходженням. Водночас зазначаємо, що з метою забезпечення принципу доступності до суду розгляд таких справ під час виборчого процесу необхідно законодавчо віднести до підсудності місцевих загальних судів як адміністративних судів.

 

4. Дотримання судами процесуальних вимог законодавства у виборчих справах

4.1. Юрисдикція адміністративних судів щодо спорів про уточнення списків виборців

Відповідно до пункту шостого частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Пленум Вищого адміністративного суду України в пункті 3.3 постанови від 1 листопада 2013 року № 15 з цього ж приводу дав таке роз’яснення: «Визначальним для визначення виборчого спору, який повинен вирішуватися за особливостями, встановленими статтями 172-179 КАС України, є предмет спору щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом та які виникли в межах виборчого процесу». Тобто якщо спір за своїм характером є виборчим, то суб’єкти таких правовідносин мають право на його розв’язання судом за вказаними особливостями. Така судова практика є еволюційною і спрямована на покращення забезпечення права на судовий захист громадян[39].

Аналіз та синтез указаних норм дає можливість зробити висновок, що справи щодо уточнення списку виборців, зміни виборчої адреси та місця голосування без зміни виборчої адреси належать до компетенції адміністративних судів, розгляд яких повинен здійснюватися за особливостями, встановленими статтями 172 – 179 КАС України.

Судова практика адміністративних судів з розгляду таких спорів відповідає зазначеним висновкам[40].

4.2. Предметна підсудність виборчих справ

Однією з особливостей адміністративних справ, пов’язаних із виборчим процесом, є визначення підсудності таких справ, що встановлена у частинах третій – п’ятій статті 172, частині другій статті 173, частині третій статті 174, частині третій статті 175 КАС України.

Як показав аналіз судової практики, найчастіше неправильне визначення предметної підсудності виникало у справах за позовами про включення (виключення) зі списку виборців до дільничних виборчих комісій та відділів ведення Державного реєстру виборців районних адміністрацій.

Так, наприклад, суди, розглядаючи справи за адміністративними позовами виборців до дільничних виборчих комісій та відділу ведення Державного реєстру виборців, який судом залучено до участі в справі, про зобов’язання включити їх до списку виборців для голосування на позачергових виборах Президента України і місцевих виборах 25 травня 2014 року, зобов’язували не тільки дільничну виборчу комісію включити позивачів до списку виборців, а й відділ ведення Державного реєстру виборців включити позивача до Державного реєстру виборців[41]. Зауважуємо, що виходячи з приписів частини першої статті 52 КАС України залучення відповідача можливе лише в разі, якщо це не потягне зміну підсудності адміністративної справи.

Вважаємо, що залучаючи до справи та зобов’язуючи орган ведення Реєстру  включити позивача до Державного реєстру виборців у цих справах, суди, по-перше, вийшли за межі позовних вимог (оскільки позовні вимоги заявлялися лише стосовно включення позивача до списків виборців на відповідній дільниці),

по-друге, порушили предметну підсудність виборчих справ, визначену КАС України.

         Водночас необхідно зазначити, що відповідно до частини другої статті 11 КАС України суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. У досліджуваній категорії справ позивач захищає право голосу на відповідних виборах, суд задоволенням такої вимоги у спосіб включення до списку виборців повністю відновлює можливість реалізації права, про захист якого просить позивач. Тому в судів не було необхідності виходити за межі цих вимог. Крім того, позивач питання про включення до Реєстру виборців може вирішити, в тому числі в судовому порядку, поза виборчим процесом.

Відповідно до частини четвертої статті 176 КАС України рішення, дії чи бездіяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, закладів та організацій, їх посадових та службових осіб можуть бути оскаржені у порядку, передбаченому статтею 174 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 173 КАС України адміністративні справи щодо уточнення списку виборців розглядає місцевий загальний суд як адміністративний суд за місцезнаходженням комісії.

Відповідно до частини третьої статті 174 КАС України позовна заява щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб подається до окружного адміністративного суду за їх місцезнаходженням.

Отже, за предметом оскарження вимоги щодо уточнення списку виборців і вимоги щодо включення до Державного реєстру виборців за предметною підсудністю розподілені між місцевими загальними судами і окружними адміністративним судами відповідно. При цьому звертаємо увагу, що предметна підсудність адміністративних справ щодо уточнення списку виборців не залежить від того, хто є відповідачем у справі: виборча комісія чи орган ведення Державного реєстру виборців[42]. Принципово усвідомлювати, що позовні вимоги про включення в Державний реєстр виборців і вимоги про включення до списків виборців не є тотожними, хоча списки виборців – це продукт Державного реєстру виборців, за винятком списків виборців на спеціальних виборчих дільницях.   

Водночас щодо справ про уточнення списку виборців, то суди повинні враховувати роз’яснення Пленуму Вищого адміністративного суду України, дані в пункті 11 постанови від 1 листопада 2013 року № 15: «частиною другою статті 173 КАС України визначено територіальну підсудність таких справ, зокрема встановлено, що адміністративні справи щодо уточнення списку виборців розглядає місцевий загальний суд як адміністративний суд за місцезнаходженням відповідної комісії. З цієї норми випливає, що такі спори предметно також підсудні місцевому загальному суду як адміністративному суду. Отже, цьому суду предметно підсудні всі спори незалежно від того, хто є відповідачем (окружна виборча комісія, орган ведення Державного реєстру виборців, дільнична виборча комісія тощо) у справі».

Відповідачами у таких справах є виборчі комісії або органи ведення Державного реєстру виборців залежно від того, у кого з них знаходиться список виборців. Якщо уточнений список виборців переданий відповідній дільничній виборчій комісії, то вона є належним відповідачем у такій справі. Слід мати на увазі, що залежно від виборів попередні списки виборців можуть бути передані не тільки відповідній дільничній виборчій комісії, а й окружній виборчій комісії, при зверненні до якої виборець також має право порушувати питання про неточності у списках, у тому числі невключення, неправильне включення або виключення зі списку виборців його особисто або інших осіб.

Ураховуючи швидкоплинність виборчого процесу та передачу списку виборців виборчим комісіям різного рівня, необхідно, щоб у цій категорії справ (уточнення списку виборців) орган ведення Державного реєстру виборців та дільнична виборча комісія були відповідачами. У будь-якому разі суд при розгляді такого адміністративного позову звертається до відповідного органу ведення Державного реєстру виборців із запитом щодо уточнення відомостей про виборця (ч. 3 ст. 173 КАС України). У разі відсутності таких відомостей, що повинні містити інформацію про наявність чи відсутність позивача або особи, якої стосується позов, у списку виборців, суд не може розглянути спір про включення виборця до списку, оскільки є ймовірність подвійного включення однієї особи до кількох списків виборців»[43].

Визначаючи предметну підсудність виборчої справи з вимогами про  включення до списку виборців, включення в Державний реєстр виборців, судам необхідно враховувати таке.

Відповідно до абзацу третього частини першої статті 21 КАС України якщо справа щодо однієї з вимог підсудна окружному адміністративному суду, а щодо іншої вимоги – місцевому загальному як адміністративному суду, таку справу повинен розглядати окружний адміністративний суд, якому підсудна хоча б одна з вимог.

Таке врегулювання ускладнює захист права голосу в порядку розгляду виборчого спору. У таких випадках необхідно законодавчо визначити підсудність за вибором позивача.  

Крім того, відповідно до частини сьомої статті 35 Закону про вибори Президента, частини першої статті 33 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів зміни та уточнення до уточненого списку виборців вносить голова або заступник голови та секретар дільничної виборчої комісії на підставі рішення суду, повідомлень органу ведення Державного реєстру виборців щодо усунення кратного включення виборця у списку виборців на цій виборчій дільниці. Такі зміни можуть бути внесені до 18 години останньої суботи перед днем голосування. Дільнична виборча комісія при внесенні змін та уточнень до уточненого списку виборців невідкладно повідомляє відповідний орган ведення Державного реєстру виборців про включення його до списку виборців або виключення зі списку виборців.

З огляду на це вважаємо, що додатково зобов’язувати рішенням суду орган ведення Реєстру вносити позивачів до Державного реєстру виборців не вбачається необхідним, оскільки законодавством встановлено, що дільнична виборча комісія повідомляє про це орган ведення Реєстру, який повинен внести відповідні зміни до Реєстру.

Отже, зобов’язуючи органи ведення Реєстру включити позивачів до Державного реєстру виборців, суди повинні враховувати особливості розгляду виборчих справ, визначених статтями 173, 174 КАС України, що стосуються предметної підсудності, і не виходити за межі своєї компетенції, перебираючи на себе повноваження дільничних виборчих комісій, визначені виборчим законодавством.

4.3. Питання застосування строків у виборчих справах

Строк подання позовної заяви у виборчому спорі, строк розгляду такої справи, строк для подання апеляційної скарги та граничний строк розгляду справи визначається згідно з особливостями, встановленими статтями 172 – 179 КАС України. Ці норми є спеціальними щодо інших норм КАС України, а тому мають пріоритет під час вирішення виборчих спорів.

Водночас законами про вибори можуть бути встановлені інші строки для подання позовної заяви, вчинення процесуальних дій судом, розгляду справи тощо. Такі норми є спеціальними порівняно з нормами КАС України (статті 172 – 179), однак пріоритет під час вирішення виборчих спорів мають норми, які прийняті пізніше, за винятком випадків, коли прийнятою раніше нормою визначено право учасників виборчого процесу і дія цієї норми не зупинена та норма є чинною[44].

Суди в основному сформували однакову практику щодо застосування строків під час розгляду виборчих справ.

Так, частиною третьою статті 173 КАС України встановлено обмеження строку звернення до суду з позовними заявами про уточнення списку виборців. Відповідно до цього положення така позовна заява може бути подана не пізніш як за два дні до дня голосування. Також обмеження встановлено для строку розгляду адміністративних справ за цими позовними заявами. Відповідно до частини четвертої цієї статті суд вирішує адміністративні справи щодо уточнення списку виборців у дводенний строк після надходження позовної заяви, але не пізніше ніж за два дні до дня голосування, а якщо позовна заява надійшла за два дні до дня голосування, – невідкладно.

Для справ, пов’язаних із виборчим процесом, КАС України установлено особливості обчислення строків:

·              строки обчислюються календарними днями і годинами (частина друга статті 179 КАС України);

·              строки подання позовних заяв і апеляційних скарг не може бути поновлено (частина п’ята статті 179 КАС України);

·              останнім днем строку, який має закінчитися з настанням певної події, є день, що передує дню вказаної події (частина третя статті 179 КАС України);

·              днем бездіяльності є останній день встановленого законом строку, в який мало бути вчинено дію або прийнято рішення (частина четверта статті 179 КАС України).

Позовну заяву про уточнення списку виборців може бути подано не пізніше як за два дні до дня голосування (частина третя статті 173 КАС України). Адміністративні справи цієї категорії спорів суд вирішує у дводенний строк після надходження позовної заяви, але не пізніше ніж за два дні до дня голосування, а якщо позовна заява надійшла за два дні до дня голосування – невідкладно (частина четверта статті 173 КАС України)[45].

У зв’язку з цим під час позачергових виборів Президента України, а також проміжних виборів місцевих голів і депутатів міських, селищних і сільських рад останнім днем подачі позовних заяв про уточнення списку виборців було 22 травня 2014 року до 24 години. Відповідно суди повинні були розглянути такі справи не пізніше 22 травня 2014 року включно. У разі надходження позовної заяви 22 травня 2014 року КАС України вимагає розглянути таку справу невідкладно.

Вивчення судової практики показало, що суди здебільшого вчасно та правильно вирішували такі справи. Щодо позовних заяв, які надійшли пізніше ніж за два дні до голосування (23, 24 травня 2014 року) та в день голосування (25 травня 2014 року), на підставі частини п’ятої статті 179 КАС України суди постановляли ухвали про залишення позовної заяви без розгляду[46].

Поодинокими були випадки, коли суди все ж таки розглядали справи щодо уточнення списку виборців з порушенням строків, передбачених частиною четвертою статті 173 КАС України. Так, не зазначаючи в постанові дату надходження позовної заяви до суду, суд розглянув її 23 травня 2014 року і зобов'язав не тільки дільничну виборчу комісію включити позивача до списку виборців, а й відділ ведення Державного реєстру виборців включити позивача до Державного реєстру виборців, чим одночасно порушив і строки розгляду цієї категорії справ, і предметну підсудність[47]. Водночас порушення строків розгляду справи не є підставою для її нерозгляду по суті.

За змістом частини четвертої статті 173 КАС України позовні заяви, що надійшли до суду за два дні до голосування, тобто до 24 години дня голосування, суд повинен розглянути невідкладно, а з урахуванням загального строку розгляду цієї категорії справ – до 24 години дня голосування. Вважаємо, що поняття «невідкладно» не обмежується лише вказаними добовими рамками.

Тому, залишаючи позовні заяви про уточнення списку виборців без розгляду, в описовій частині рішення суди обов’язково повинні вказувати дату надходження цієї позовної заяви до суду, оскільки закінчення загального строку розгляду справ про уточнення списку виборців за позовними заявами, що надійшли до суду за два дні до голосування, для суду першої інстанції не є перешкодою для продовження розгляду справи за позовом, що надійшов за два дні до голосування, і не може бути підставою для залишення його без розгляду у зв’язку із закінченням строку для розгляду таких справ[48].

4.4. Щодо оформлення судових рішень у виборчій категорії справ

Найважливішим результатом здійснення правосуддя адміністративними судами є ухвалення судового рішення[49]. Правильність оформлення судових рішень важко переоцінити, тим більше в такій категорії судових справ, від яких залежить реалізація громадянами України своїх виборчих прав.

4.4.1. Щодо законності й обґрунтованості судових рішень у виборчій категорії справ

За змістом статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права з урахуванням юридичної сили правового акта в ієрархії національного законодавства, що регулює спірні правовідносини, подібні правовідносини (аналогія закону), або за відсутності такого закону – на підставі конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права), принципів верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з’ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені під час судового розгляду справи (у судовому засіданні, у порядку скороченого чи письмового провадження) з урахуванням вимог статті 70 КАС України щодо належності та допустимості доказів або обставин, які не підлягають доказуванню, та висновки суду про встановлені обставини і правові наслідки є вичерпними[50].

У зв’язку з цим звертаємо увагу судів, що при розгляді позовних заяв про уточнення списку виборців суд в обов’язковому порядку повинен звернутися до відповідного органу ведення Державного реєстру виборців із запитом щодо уточнення відомостей про виборця (частина третя статті 173 КАС України).

Задоволення позову в разі ненадходження до суду відомостей про виборця від відповідного органу ведення Державного реєстру виборців є неповним з’ясуванням обставин справи, що призводить до прийняття необґрунтованих рішень[51].

Задоволення позову в разі надходження до суду неповних відомостей про виборця (наприклад, у матеріалах справи є тільки довідка з Реєстру, що підтверджує лише відсутність позивача у списках відповідної дільничної виборчої комісії або відсутність в реєстрі відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а не довідка про його відсутність у Державному реєстрі виборців загалом тощо) також свідчить про неповне з’ясування судом обставин справи і унеможливлює прийняття законного і обґрунтованого рішення.

Застосування судами правових актів, що втратили чинність, або таких, що не регулюють спірні правовідносини, також призводить до прийняття незаконних рішень. Так, наприклад, у судовій практиці, що аналізується, зустрічаються випадки застосування судами постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 02 квітня 2007 року             № 2, яка втратила чинність. Пленумом ВАСУ прийнята нова постанова від 01 листопада 2013 року №15 «Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом»[52].

Типовим прикладом застосування нормативно-правових актів, які не регулюють спірні правовідносини у цій категорії справ, є застосування Закону про вибори народних депутатів України замість Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів[53], яким відповідні відносини врегульовані.

Іншим прикладом неправильного застосування норм є застосування під час розгляду виборчих справ положень частини четвертої статті 155 КАС України. Так, позовна заява не підлягає залишенню без розгляду у виборчих спорах, якщо позивач повторно не прибув у попереднє судове засідання чи у судове засідання без поважних причин, і від нього не надійшло заяви про розгляд справи за його відсутності[54], оскільки неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає судовому розгляду у справах, пов’язаних з виборчим процесом (частина дванадцята статті 172, частина п’ята статті 173, частина шоста статті 174, частина шоста статті 175, частина восьма статті 177 КАС України).

До прикладів неправильного застосування норм матеріального права можна віднести визначення місця проживання особи у справах про включення до списку виборців із застосуванням положень частини першої статті 29 Цивільного кодексу України замість положень частини першої статті 3 Закону про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні[55].

Досить поширеною є також помилка, коли суди на порушення частини четвертої статті 122 КАС України, задовольняючи клопотання однієї зі сторін про розгляд справи за її відсутності, здійснювали судовий розгляд справи в порядку письмового провадження. Звертаємо увагу, що для розгляду справи в порядку письмово провадження необхідно клопотання всіх осіб, які беруть участь у справі, а не тільки позивача або відповідача[56]. Неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає судовому розгляду (частина дванадцята статті 172 КАС України), фіксування судового розгляду у цьому випадку не здійснюється (стаття 41 КАС України).

Разом із тим порушення норм процесуального права є підставою для скасування рішення тільки у випадках, встановлених пунктом 4 частини першої статті 202 КАС України, а саме в разі, коли ці порушення призвели до неправильного вирішення справи, коли розгляд і вирішення справи було здійснено неповноважним судом або в ухваленні постанови брав участь суддя, якому було заявлено відвід на підставі обставин, які викликали сумнів у неупередженості судді, і заяву про його відвід суд апеляційної інстанції визнав обґрунтованою, коли постанова ухвалена чи підписана не тим суддею, який розглянув справу. Вказані порушення норм процесуального права варто вважати істотними і такими, що тягнуть скасування судового рішення та ухвалення нового рішення.

Виявивши при перегляді судового рішення інші процесуальні порушення, які не вплинули на правильність ухвалення судом першої інстанції рішення, суд апеляційної інстанції повинен зазначити про це у мотивувальній частині свого рішення та обґрунтувати свій висновок про неістотність допущених порушень.[57]

4.4.2. Зміст судових рішень

Зміст ухвалених судових рішень повинен відповідати приписам статей 163, 165, 205–207 КАС України. Рішення судів усіх інстанцій, незалежно від виду провадження, повинно бути гранично повним, зрозумілим, чітким, обов’язково містити вступну, описову, мотивувальну і резолютивну частини з додержанням зазначеної послідовності.

Резолютивна частина рішення є завершальною і відображає результат вирішення справи адміністративної юрисдикції, а тому повинна містити чіткі та вичерпні висновки щодо всіх вимог, які були предметом позову, апеляційної чи касаційної скарги. Резолютивна частина судового рішення, за загальним правилом, повинна містити: а) висновок суду про задоволення позову (клопотання, подання), апеляційної чи касаційної скарги повністю або частково чи відмову в його (її) задоволенні повністю або частково, чи залишення його (її) без задоволення; б) висновок суду по суті вимог; в) розподіл судових витрат; г) інших правових наслідків ухваленого рішення; д) строк і порядок набрання судовим рішенням законної сили та його оскарження; є) встановлений судом строк для подання суб’єктом владних повноважень – відповідачем до суду першої інстанції звіту про виконання постанови, якщо вона вимагає вчинення певних дій[58]. У рішеннях про часткове задоволення позовних вимог суд повинен зазначити про залишення без задоволення решти вимог.

Аналіз судової практики показав, що суди, розглядаючи справи, пов’язані з виборчим процесом, припускаються окремих помилок в оформленні і викладенні змісту судових рішень.

Щодо відповідності висновку суду суті позовних вимог

Відповідно до пункту другого частини другої статті 162 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про зобов’язання відповідача вчинити певні дії.

Враховуючи пункт 2 частини другої статті 162, пункт 4 частини першої статті 163 КАС України, резолютивна частина рішення повинна містити висновок по суті вимог і зобов’язувати вчинити певні дії не осіб-виконавців, а відповідних суб’єктів владних повноважень, які є відповідачами у справі.

Тобто якщо адміністративний позов заявляється до дільничної виборчої комісії або до відповідного відділу ведення Державного реєстру виборців, то і в резолютивній частині рішення повинно міститися зобов’язання вчинити дії саме цих суб’єктів виборчого процесу, а не осіб, які визначаються виборчим законодавством як особи, що мають повноваження на виконання цього рішення.

Так, з порушенням вищеперелічених вимог судами ухвалені рішення, якими зобов’язано голову або заступника голови та секретаря дільничної виборчої комісії включити позивача до списку виборців за виборчою адресою. Ці особи згідно з частиною першою статті 35 Закону про вибори Президента України та частиною першою статті 33 Закону про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів є особами, що уповноважені вносити зміни до уточненого списку виборців на звичайній виборчій дільниці на підставі рішення суду, але вони не є відповідачами в адміністративному процесі у виборчих спорах щодо включення до списку виборців[59]. Правильно оформленими є судові рішення, у резолютивній частині яких обов’язки покладено на належних відповідачів (виборчі комісії)[60]. У протилежному разі суд покладає обов’язки на осіб, які не брали участі у справі.

Крім того, звертаємо увагу судів на неправильне формування резолютивної частини ухвалених рішень, в яких суд перебирає повноваження суб’єктів виборчого процесу, не зобов’язуючи відповідні органи ведення Реєстру, дільничні виборчі комісії тощо виконати їх прямі функціональні обов’язки щодо включення/виключення позивачів зі списку виборців, а судовим рішенням включає позивача до списку виборців. Такий підхід призводить до порушення як матеріальних норм виборчого права, так і процесуальних норм КАС України[61].

Щодо судових витрат у постанові суду про вирішення виборчого спору

Згідно з частиною першою статті 87 КАС України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов’язаних з розглядом справи. Статтями 90-93 КАС України визначаються перелік і порядок сплати судових витрат, пов’язаних з розглядом справи. Правові засади справляння судового збору визначаються Законом України «Про судовий збір».

Правові засади справляння судового збору у виборчій категорії спорів мають свої особливості і додатково визначаються спеціальними нормами КАС України. Так, відповідно до частини дев’ятої статті 172 КАС України суд приймає позовну заяву щодо рішення, дії чи бездіяльності виборчої комісії, комісії з референдуму або члена відповідної комісії до розгляду незалежно від сплати судового збору. У разі несплати судового збору на момент вирішення справи суд одночасно вирішує питання про стягнення судового збору відповідно до правил розподілу судових витрат, встановлених цим Кодексом. Позовна заява про уточнення списку виборців подається до адміністративного суду без сплати судового збору (частина третя статті 173 КАС України). Згідно з пунктом 14 статті 5 Закону України «Про судовий збір» звільняються від сплати судового збору також позивачі за подання позовів про уточнення списку виборців.

У зв’язку з цим вважаємо, що у постановах суду, якими вирішується спір про уточнення списку виборців, нема необхідності зазначати про розподіл судових витрат, оскільки такі витрати жодною зі сторін не здійснюються. Тим більше не відповідає вимогам КАС України зазначення судом того, що судові витрати слід віднести за рахунок Державного бюджету України[62].

У решті судових рішень, якими не вирішується спір про уточнення списку виборців, суди в мотивувальній частині повинні посилатися на норми матеріального і процесуального права, які визначають розміри судових витрат, обґрунтувати ці розміри та їх розподіл, а в резолютивній частині відповідно до статті 163 КАС України зазначити про розподіл цих витрат.

Щодо необхідності вказувати в резолютивній частині постанови строк і порядок набрання судовим рішенням у виборчій справі законної сили та його оскарження

З метою належного забезпечення реалізації конституційного права осіб, визначених у статті 13 КАС України, враховуючи вимоги пункту 4 частини першої статті 163 КАС України, пункту 10.10 постанови Пленуму ВАСУ від 20 травня 2013 № 7 «Про судове рішення в адміністративній справі», а також те, що судові рішення у виборчих справах мають певні особливості оскарження, визначені статтею 177 КАС України, чим відрізняються від загального порядку оскарження рішень в адміністративному процесі, вважаємо необхідним і обов’язковим у резолютивній частині судового рішення зазначати строк і порядок набрання ним законної сили та його оскарження.

Так, правильною є практика, коли суд зазначає, що постанова може бути оскаржена у порядку частини п’ятої статті 177 КАС України, згідно з якою судові рішення за наслідками розгляду справ, визначених статтями 172-175 цього Кодексу, можуть бути оскаржені в апеляційному порядку у дводенний строк з дня їх проголошення, а судові рішення, ухвалені до дня голосування, – не пізніш як за чотири години до початку голосування.

Судові рішення за наслідками розгляду судами першої інстанції справ, визначених статтями 172-175 КАС України, набирають законної сили після закінчення строку апеляційного оскарження, а у разі їх апеляційного оскарження – з моменту проголошення судового рішення суду апеляційної інстанції[63].

Щодо негайного виконання рішення суду у справах, пов’язаних з виборчим процесом

Відповідно до пункту 6 частини першої статті 161 КАС України під час прийняття постанови суд за наявності підстав вирішує питання про допуск її до негайного виконання. Водночас суди повинні звернути увагу на те, що пунктом 6 статті 173 КАС України передбачено, що постанови адміністративного суду щодо внесення змін у списки виконуються негайно.

Тобто припис про негайне виконання постанови з підстав, визначених пунктом 5 частини першої статті 256 КАС України, є обов’язковим, а тому суд у цій категорії справ не повинен обґрунтовувати висновок про допуск постанови до її негайного виконання і лише в резолютивній частині зазначити про негайне виконання постанови.

Щодо офіційно-ділового стилю викладення судового рішення

Судове рішення як документ офіційно-ділового стилю повинно викладатися з дотриманням норм літературної мови та використанням уніфікованих зворотів ділової та юридичної мови, мати логічну послідовність та нейтральний тон викладення матеріалу, характеризуватися точністю, стислістю і зрозумілістю викладення.

У зв’язку з цим, є неприпустимо використовувати термінологію, яка не характерна правовій лексиці. Так, відповідно до частини восьмої статті 35 Закону про вибори Президента голова, заступник голови або секретар дільничної виборчої комісії в день голосування виправляють неточності та технічні описки в уточненому списку виборців, тому застосування іншої термінології, наприклад «внести виправлення» тощо, є неприйнятним[64].

 

Висновки

Узагальнення судової практики показало, що суди під час розгляду досліджуваної категорії справ переважно правильно застосовували норми матеріального та процесуального права, повно встановлювали обставини справ та давали їм правову оцінку.

Незважаючи на скорочені строки для розгляду цієї категорії справ, майже всі виборчі справи розглянуті судами з дотриманням строків, передбачених КАС України, тобто протягом двох днів.

Спостерігається тенденція до зменшення цієї категорії справ у зв’язку з внесенням змін до процесуального законодавства щодо строків звернення до суду, а саме з позовом про уточнення списку виборців можна звернутися до суду не пізніше ніж за два дні до дня голосування. Необхідно зазначити, що у зв’язку з такими змінами збільшився показник постановлення ухвал про залишення позовних заяв без розгляду у зв’язку з пропуском строку звернення до суду.

У результаті дослідження встановлено, що незадовільною є робота органів ведення Державного реєстру виборців, оскільки вона не відповідає вимогам належного судового розгляду спорів щодо уточнення списку виборців. Відомості про виборця (частина третя статті 173 КАС України) повинні надаватися на вимогу суду в повному обсязі з урахуванням даних, які містяться Державному реєстрі виборців, а не тільки стосовно території, на яку поширюється юрисдикція органу ведення Реєстру. Без отримання таких відомостей суди позбавлені можливості об’єктивно розглядати досліджувану категорію виборчих справ, оскільки ймовірним є порушення принципу однократного включення виборця до уточненого списку виборців.

Узагальненням доведено конфлікт у виборчому законодавстві між принципом однократності включення виборця до Реєстру (уточненого списку виборців) із правом виборця на голосування. Судова практика свідчить про те, що під час розгляду спорів про включення до списку виборців адміністративні суди надають пріоритет забезпеченню принципу однократності включення виборця до Реєстру. Такий висновок вказує на неправильний вектор законодавчого врегулювання виборчих відносин, оскільки визначальним у цих відносинах є забезпечення реалізації права голосу громадян. Тому законодавчі механізми захисту принципу однократності включення  виборця до Реєстру повинні бути переглянуті Верховною Радою України. 

Потребують негайного врегулювання відносини щодо реалізації права голосу громадянами України, які проживають на тимчасово окупованій  території Автономної Республіки Крим і міста Севастополя. Механізм  реалізації цього права через зміну місця голосування без зміни виборчої адреси не є таким, що забезпечує це право. Таким виборцям для голосування на законодавчому рівні необхідно передбачити утворення окружних та дільничних виборчих комісій у наближених до окупованої території регіонах України.

Суди повинні взяти до уваги помилки, допущені під час розгляду справ, пов’язаних із захистом виборчих справ, вказані в цьому узагальненні, з метою їх уникнення під час здійснення судочинства.

Для подальшого формування єдиної судової практики необхідно систематично проводити семінари, тренінги, навчання суддів, помічників суддів, у тому числі в межах навчальних програм у Національній школі суддів України, щодо застосування виборчого законодавства.

Ураховуючи наявність спірних питань під час розгляду та вирішення досліджуваної категорії справ, а також випадків неоднакового застосування судами законодавства для забезпечення єдиної судової практики пропонуємо обговорити це узагальнення на засіданні Пленуму Вищого адміністративного суду України та довести його до відома суддів місцевих та апеляційних адміністративних судів.

 

 

 

 

Заступник Голови

Вищого адміністративного

суду України                                                                                      М.І. Смокович