ВАСУ узагальнив практику розгляду спорів про стягнення коштів, боржником за якими є держорган або держпідприємство

 Пленум Вищого адміністративного суду України у своїй постанові від 29 вересня 2016 року № 14 узагальнив практику вирішення адміністративними судами спорів, які виникають у зв’язку з виконанням рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган або державна установа, підприємство, організація.

Як зазначається у постанові, аналіз практики вирішення адміністративними судами спорів, які виникають у зв’язку з виконанням рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган або державна установа, підприємство, організація, засвідчив, що за окремими аспектами адміністративного судочинства у цій сфері, з одного боку, вже сформувались однакові правові позиції щодо вирішення цих спорів, а з іншого, – у практиці суду мають місце різні підходи.

В узагальненні Пленум ВАСУ вказав на такі проблемні питання та особливості щодо розгляду адміністративними судами цієї категорії спорів:

Проблемні питання та особливості вирішення спорів за позовами до органів Казначейства про визнання протиправними дій щодо невиконання виконавчого документа

При розгляді справ за позовами стягувачів до органів Казначейства  про визнання неправомірними дій у частині виконання судових рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів та зобов’язання вчинити відповідні дії треба брати до уваги, що пункт 3 Порядку виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників повинен застосовуватися з урахуванням (у рамках) загальних строків  виконання рішень суду, які закріплені у частині четвертій статті 3 та частині шостій статті 4 Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень».

Такий підхід узгоджується з позицією ВАСУ про те, що: «… на час звернення позивача до суду минуло більш ніж три місяці з дня надходження виконавчого документа для виконання. Відсутність відповідних бюджетних призначень не може бути підставою для невиконання відповідачем покладених на нього функцій, пов'язаних з виконанням рішень судів». На основі цієї позиції суд касаційної інстанції підтримав висновок судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог у частині визнання протиправною бездіяльності відповідача, яка проявилася у невчиненні жодних дій щодо виконавчого документа, який надійшов до нього на виконання.

Отже, адміністративним судам при здійсненні судочинства слід виходити з того, що судове рішення, яке набрало законної сили, підлягає виконанню у встановлений законом строк.

Проблемні питання та особливості вирішення спорів за позовами про оскарження дій органів Казначейства щодо відмови у виконанні судових рішень про стягнення грошових коштів з Пенсійного фонду України

Особливості вирішення справ за позовами про оскарження дій органів Казначейства щодо відмови у виконанні судових рішень про стягнення грошових коштів з Пенсійного фонду України полягають у тому, що здебільшого суди вважають виконання таких рішень обов’язком органів Державної казначейської служби з огляду на те, що Пенсійний фонд України є державним органом.

Однак Законом України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» на Державну казначейську службу України покладено обов’язок виконання рішень суду про стягнення коштів та зобов’язання вчинити певні дії щодо майна, боржником за яким є державний орган, державне підприємство, установа, організація, у тому числі й органи Пенсійного фонду України. Такий обов’язок органів Державної казначейської служби України є безумовним, отже, не залежить від наявності в органах Казначейства відкритих рахунків Пенсійного фонду України.

Проблемні питання та особливості повноважень суду при вирішенні справ за позовами стягувачів до органів Державної казначейської служби про зобов’язання виконати рішення суду

Проблемним аспектом повноважень адміністративного суду при розгляді справ за позовами стягувачів до органів Державної казначейської служби про зобов’язання виконати рішення суду є те, що адміністративні суди по-різному оцінюють правомірність прийняття ними рішення про зобов’язання відповідача виконати вже прийняте судом рішення. Одні суди не вбачають жодних порушень законодавства в такому випадку та задовольняють ці позови, інші – відмовляють у задоволені позовів з посиланням на те, що вони позбавлені можливості повторно приймати рішення щодо зобов'язання вчинити дії, які визначені в судовому рішенні.

Згідно із частинами першою, другою статті 162 КАС України за результатами розгляду звернення особи до суду з адміністративним позовом і в разі його задоволення можуть бути прийняті постанови: 1) про визнання протиправним рішення суб’єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення; 2) зобов’язання відповідача вчинити певні дії; 3) зобов’язання відповідача утриматись від вчинення певних дій; 4) стягнення з відповідача коштів; …. 8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень. Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Прийняття судами рішення про зобов’язання органу Державної казначейської служби вчинити дії щодо виконання судового рішення є правомірним, оскільки є реалізацією повноваження, яким суд наділено відповідно до пункту 2 частини другої статті 162 КАС України.

Проблемні питання та особливості визначення юрисдикції судів щодо вирішення спорів у разі, коли спірні відносини виникли щодо невиконання рішення господарського суду чи суду з розгляду цивільних справ

У сучасній судовій практиці має місце проблема визначення юрисдикції судів щодо вирішення спорів у разі, коли спірні відносини виникли щодо невиконання органами Казначейства рішення господарського суду чи суду з розгляду цивільних справ.

Так, у разі ухвалення господарським судом чи судом з розгляду цивільних справ рішення про стягнення коштів з державних органів, державного та місцевих бюджетів або бюджетних установ, то відповідно до частини другої статті 3 Закону України «Про виконавче провадження» вони виконуються органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, а не державними виконавцями. На практиці часто виникають спори щодо виконання таких рішень і власне й сама проблема: в якому порядку оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність органів Казначейства. Зокрема, не всі суди погоджуються з думкою про поширення юрисдикції адміністративних судів на такі спори, що є наслідком формування різної судової практики з порушеного питання.

Закон України «Про виконавче провадження» встановлює правило щодо оскарження, зокрема, рішення, дії чи бездіяльності державного виконавця або іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені сторонами до суду, який видав виконавчий документ. У той же час про оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів Казначейства не йдеться.

Крім цього, Господарський процесуальний кодекс та Цивільний процесуальний кодекс передбачають здійснення судового контролю за виконанням судових рішень. Зокрема, відповідно до частин першої, другої статті 121-2 Господарського процесуального кодексу скарги на дії чи бездіяльність органів Державної виконавчої служби щодо виконання рішень, ухвал, постанов господарських судів розглядаються господарським судом; згідно з частиною першою статті 383 та частиною другою статті 384 Цивільного процесуального кодексу сторони виконавчого провадження мають право звернутися до суду зі скаргою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби під час виконання судового рішення, ухваленого відповідно до цього Кодексу, порушено їх права чи свободи. Скарга подається до суду, який видав виконавчий документ.

З огляду на ці положення Господарський процесуальний кодекс та Цивільний процесуальний кодекс передбачають порядок оскарження лише рішень, дій або бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби і лише до судового органу, який видав виконавчий документ.

Водночас органи Казначейства не є органами державної виконавчої служби, оскільки відповідно до Положення про державну казначейську службу України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 № 460/2011, Державна казначейська служба України (Казначейство України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України та утворюється для реалізації державної політики у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів.

Видається, що саме через відсутність окремого законодавчого врегулювання в цій сфері виникають проблемні питання при визначенні юрисдикції спорів, в яких відповідачем є органи Казначейства, що здійснюють виконання  рішень  господарського суду чи суду з розгляду цивільних справ.

Відповідно до пункту 33 постанови Пленуму ВАСУ від 20.05.2013 № 8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» діяльність органів Казначейства як центрального органу виконавчої влади щодо виконання покладених завдань необхідно вважати владною управлінською функцією.

Виходячи з того, що при виконанні органами Казначейства судових рішень, останні виконують одне з покладених на них завдань (виконання рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган або державна установа, підприємство, організація), спори, що виникають під час виконання ними рішень господарського суду чи суду з розгляду цивільних справ, відповідно до частини першої статті 17 КАС України належать до юрисдикції адміністративних судів (юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій…).

Проблемні питання та особливості визначення юрисдикції судів щодо спорів про стягнення компенсації за порушення строків перерахування коштів за рішенням суду

Судова практика свідчить про різне тлумачення законодавства при вирішенні питання про поширення юрисдикції адміністративних судів на спори про стягнення компенсації за порушення строків перерахування коштів за рішенням суду на підставі статті 5  Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень».

Вказане є наслідком того, що  одні судді відкривають провадження та розглядають по суті  справи за позовами  стягувачів до органів Казначейства про  стягнення компенсації за порушення строків перерахування коштів за рішенням суду про стягнення коштів, інші – відмовляють у відкритті провадження в таких справах.  

Відповідно до статті 1 Закону України «Про виконавче провадження» виконавче провадження є завершальною стадією судового провадження.  Згідно з частиною першою статті 1 Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» цей Закон встановлює гарантії держави щодо виконання судових рішень та виконавчих документів, визначених Законом України «Про виконавче провадження», та особливості їх виконання. Із наведених положень можна зробити висновок, що процедури, передбачені згаданим Законом, є особливим елементом завершальної стадії судового провадження.

Згідно з частиною четвертою статті 3, частиною шостою статті 4 Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» перерахування коштів стягувачу здійснюється у тримісячний строк з дня надходження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, необхідних для цього документів та відомостей. Згідно з частиною першою статті 5 згаданого Закону в разі, якщо центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, протягом трьох місяців не перерахував кошти за рішенням суду про стягнення коштів, стягувачу виплачується компенсація в розмірі трьох відсотків річних від несплаченої суми за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду. Із наведеного випливає, що: перерахування коштів є одним з етапів особливої процедури виконання судового рішення, передбаченої цим Законом;  порушення, скоєне під час цього етапу, є процедурним порушенням; компенсація – це різновид процедурної відповідальності, тобто відповідальності за процедурне порушення.

У зв’язку з цим норми Цивільного кодексу України, у тому числі щодо відповідальності за порушення грошового зобов'язання (стаття 625), відшкодування шкоди (глава 82), які стосуються інституту цивільної відповідальності як матеріально-правового за своєю природою, не поширюються на зазначений інститут компенсації, що є процедурно-правовим за своєю природою.

Отже, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори про стягнення компенсації за порушення строків перерахування коштів за рішенням суду про стягнення коштів на підставі статті 5 Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень».

Проблемні питання та особливості  звернення до суду у справах про визнання дій органів Казначейства щодо невиконання судових рішень протиправними

Адміністративними судами по-різному визначається порядок розгляду справ з вимогами до органів Казначейства про визнання протиправними дій щодо невиконання виконавчого документа. Одні суди розглядають такі вимоги в загальному (позовному) порядку, інші – в порядку, який запроваджено статтею 267 КАС України (контролю).

КАС України передбачає загальні і спеціальні способи судового контролю за виконанням судових рішень.

Загальні способи контролю мають усі суди, незалежно від спеціалізації, і вони полягають у розгляді скарг на рішення, дії чи бездіяльність державних виконавців. Загальний судовий контроль за виконанням судових рішень в адміністративних справах здійснюється в порядку, встановленому статтею 181 КАС України.

Спеціальні способи судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах передбачені статтею 267 КАС України, зокрема до них належать: зобов'язання суб'єкта владних повноважень надати звіт про виконання судового рішення; накладання штрафу за невиконання судового рішення; визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, що вчинені суб'єктом владних повноважень-відповідачем на виконання такої постанови суду або на порушення прав позивача, підтверджених такою постановою суду.

Адміністративним судам при встановленні судового контролю за виконанням судових рішень у порядку статті 267 потрібно враховувати, що зобов’язати Державну казначейську службу України подати звіт про виконання судового рішення або визнати  протиправними рішення, дії чи бездіяльність, вчинені Державною казначейською службою України, можливо за умови, що Державна казначейська служба України має відповідний статус у вказаних правовідносинах, а саме була відповідачем у справі.

У всіх інших випадках, коли рішенням суду було зобов’язано стягнути кошти або безпосередньо з державного бюджету (наприклад, у випадках стягнення судового збору та судових витрат), або з державних органів, підприємств, установ (наприклад, справи, де відповідачами є органи Пенсійного фонду України, органи податкової служби, справи господарської чи цивільної юрисдикції), де Державна казначейська служба України (її органи) не були відповідачами у справі, звернення до суду повинно відбуватися у позовному провадженні.

Визначення предметної підсудності спорів щодо невиконання рішення окружного адміністративного суду чи місцевого загального суду як адміністративного суду

У судовій практиці не виникає проблем з визначенням предметної  підсудності справ у спорах з приводу невиконання рішення окружного адміністративного суду чи місцевого загального суду як адміністративного суду. Поряд із цим різною є позиція судів щодо наслідків недотримання сторонами правил підсудності (повернення позовної заяви, закриття провадження у справі чи передача справи за підсудністю).

З метою унормування судової позиції та забезпечення єдності судової практики пропонується судам ураховувати, що:

1) у разі встановлення судом факту порушення правил предметної підсудності після відкриття провадження у справі така справа підлягає передачі за підсудністю до відповідного місцевого загального суду як адміністративного суду на підставі  пункту 2 частини першої статті 22 КАС України;

2) у разі встановлення факту порушення правил предметної підсудності при подачі позовної заяви така позовна заява підлягає поверненню позивачу на підставі пункту 6 частини третьої статті 108 КАС України.

Визначення початку перебігу тримісячного строку виконання рішення суду, порушення якого є підставою для виплати компенсації

Судова практика свідчить про наявність однакового підходу до визначення початку перебігу тримісячного строку виконання рішення суду, порушення якого є підставою для виплати компенсації за порушення строків виконання судового рішення (частина четверта статті 3 Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень»). Такий строк адміністративними судами обчислюється з дня надходження до органу державної казначейської служби документів та відомостей, необхідних для отримання бюджетних коштів, а отже, виконання судового рішення. І тільки в деяких випадках у судовій практиці виникали питання щодо документального підтвердження цього факту.

Справи за позовами стягувачів до органів Казначейства про оскарження їх дій щодо виконання судових рішень розглядаються адміністративними судами в позовному (загальному) порядку.

З огляду на наявність уже  сформованої  судової практики з цього питання не вбачається за доцільне обґрунтування необхідності застосування аналогії закону, а саме статті 181 КАС України, у розгляді адміністративними судами справ цієї категорії. Хоча, з іншого боку, застосування аналогії закону в такому разі забезпечило б оперативність поновлення одного з важливих прав стягувачів – права на виконання судового рішення.

Справи у спорах з приводу виконання органами Казначейства рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган або державна установа, підприємство, організація, суди розглядають у загальному порядку. 

Особливості справ за позовами щодо невиконання або несвоєчасного виконання судових рішень, ухвалених з підстав, передбачених Законом України від 01.12.1994 № 266/94 «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду»

Нарахування та виплата компенсації за порушення встановленого законом строку перерахування коштів, що передбачено статтею 5 Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» застосовується в разі  порушення строків виконання судових рішень про відшкодування шкоди за рахунок держави, зокрема на підставі Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду».