Постанова Верховного Суду в справі про визнання незаконним розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації, визнання недійсними державних актів на землю, відновлення становища, яке існувало до порушення

У серпні 2012 року Київський міжрайонний екологічний прокурор Дніпровської екологічної прокуратури в інтересах Київської обласної державної адміністрації, Державної інспекції сільського господарства України звернувся до суду із позовом до Бориспільської районної державної адміністрації, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 про визнання незаконним розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації, визнання недійсними державних актів на землю, відновлення становища, яке існувало до порушення.

Свої вимоги позивач обґрунтовував тим, що перевіркою, проведеною Київською міжрайонною екологічною прокуратурою, встановлено, що розпорядженням Бориспільської районної державної адміністрації від 23 грудня 2009 року № 3788 «Про затвердження проекту землеустрою, щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам України (відповідно до списку) на території Вишеньківської сільської ради Бориспільського району Київської області» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 3,00 га. Пунктом 2 цього розпорядження вказані земельні ділянки надано у власність громадянам (згідно з  додатком) загальною площею 3,00 га для ведення особистого селянського господарства та доручено Бориспільському районному відділу Київської регіональної філії ДП «Центр державного земельного кадастру» при Держкомземі України забезпечити реєстрацію державних актів. На підставі вказаного розпорядження видано ОСОБА_3 державний акт на право власності на земельну ділянку площею 0,27 га НОМЕР_1, зареєстрований у Книзі записів про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі (далі-Книга записів про державну реєстрацію) 14 січня 2010 року за кадастровим                             НОМЕР_2 та ОСОБА_6 державний акт НОМЕР_3, зареєстрований у Книзі записів про державну реєстрацію 22 січня 2010 року (кадастровий номер НОМЕР_4). Земельні ділянки, які передані у власність вказаним громадянам, відносяться до земель водного фонду та знаходяться у межах прибережної захисної смуги Канівського водосховища річки Дніпро, у тому числі частина з них накладається на водне русло.

Посилаючись на викладене, позивач просив визнати незаконним та скасувати розпорядження Бориспільської РДА від 23 грудня 2009 року № 3788; визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку площею 0,27 га НОМЕР_1, виданий ОСОБА_3 та зареєстрований у Книзі записів про державну реєстрацію 14 січня 2010 року (кадастровий номер НОМЕР_2) та державний акт НОМЕР_3, виданий ОСОБА_6 та зареєстрований у Книзі записів про державну реєстрацію 22 січня 2010 року (кадастровий номер НОМЕР_4); визнати за державою право власності на земельну ділянку площею 0,57 га на території Вишеньківської сільської ради Бориспільського району Київської області.

Рішенням Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 16 грудня 2015 року у задоволенні позову відмовлено.

Ухвалою Апеляційного суду Київської області від 16 травня 2016 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.

У червні 2016 року заступник прокурора Київської області подав до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ касаційну скаргу на рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області                    від 16 грудня 2015 року та ухвалу Апеляційного суду Київської області від 16 травня 2016 року, в якій просив скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову, обґрунтовуючи свої вимоги порушенням судами першої й апеляційної інстанції норм процесуального права та неправильним застосування норм матеріального права. Вказує на те, що у разі відсутності землевпорядних документів (документації із землеустрою, проекту землеустрою) та встановлених у натурі (на місцевості) меж прибережних захисних смуг водних об'єктів збереження водних об'єктів повинно бути досягнуто шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо передачі у приватну власність земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України тастаттею 60 ЗК України. Аналогічних правових висновків дійшов Верховний Суд України в постановах від 21 травня 2014 року у справі № 6-16цс14 та                     від 18 травня 2016 року у справі № 6-3079цс15 при вирішенні аналогічних правовідносин. Поза увагою судів залишились преюдиційні факти розташування спірних земельних ділянок у прибережній захисній смузі Канівського водосховища, установлені вироком Броварського міськрайонного суду Київської області                  від 11 червня 2013 року. Крім того, матеріали справи містять схеми накладення земельних ділянок, складені за результатами проведення експертизи, з яких вбачається, що земельні ділянки перебувають у межах  прибережної захисної смуги Канівського водосховища (річка Дніпро), що неспростовно підтверджує факт віднесення переданих у власність ОСОБА_3 та ОСОБА_6 земельних ділянок до земель водного фонду.  

У лютому 2018 року Вищим спеціалізованим судом України з розгляду цивільних і кримінальних справ зазначену справу передано до Верховного Суду.

Постановою Верховного Суду України від 13 червня 2018 року ршення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 16 грудня 2015 року та ухвалу Апеляційного суду Київської області від 16 травня 2016 року скасовано та ухвалено нове рішення.

Позов Київського міжрайонного екологічного прокурора Дніпровської екологічної прокуратури в інтересах Київської обласної державної адміністрації, Державної інспекції сільського господарства України до Бориспільської районної державної адміністрації, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 про визнання незаконним розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації, визнання недійсними державних актів на землю, відновлення становища, яке існувало до порушення, задоволено частково.

Визнано незаконним та скасувати розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації від 23 грудня 2009 року № 3788 «Про затвердження проекту землеустрою, щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам України (відповідно до списку) на території Вишеньківської сільської ради Бориспільського району Київської області» загальною площею 0,57 га ОСОБА_3 та ОСОБА_4.

Визнано недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку площею 0,27 га НОМЕР_1, виданий ОСОБА_3 та зареєстрований в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі 14 січня 2010 року (кадастровий номер НОМЕР_2) та державний акт на земльну ділянку площею 0,3 НОМЕР_3, виданий ОСОБА_4 та зареєстровано у Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі га від 22 січня 2010 року № 011093800267 (кадастровий номер НОМЕР_4).

У задоволенні іншої частини позову відмовлено.

При цьому суд виходив з того, що розпорядженням Бориспільської районної державної адміністрації Київської області від 23 грудня 2009 року № 3788 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства громадянам на території Вишеньківської сільської ради Бориспільського району Київської області; надано у власність громадянам земельні ділянки загальною площею 3,000 га для ведення особистого селянського господарства згідно з актом, а земельні ділянки, зазначені у пункті 2, залишено у категорії земель сільськогосподарського призначення.

Згідно з додатком до зазначеного розпорядження земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства на території Вишеньківської сільської ради Бориспільського району Київської області надані у власність ОСОБА_10, площею 0,7500 га, ОСОБА_11 площею 1,5000 га та ОСОБА_4 площею 0,7500 га (т. 1 а. с. 33).

На підставі вказаного розпорядження на ім'я ОСОБА_3 видано державний акт НОМЕР_5 на земельну ділянку площею 0,2700 га (т. 1, а. с 34) та на ім'я ОСОБА_4 державний акт НОМЕР_3 на земельну ділянку площею 0,3000 га (т. 1 а. с. 36).

Належна ОСОБА_4 земельна ділянка, кадастровий номер НОМЕР_4, площею 0,3000 га, що розташована на території Вишеньківської сільської ради Бориспільського району Київської області відповідно до договору купівлі-продажу земельної ділянки від 11 лютого 2011 року № 226 була продана ОСОБА_5, на ім'я якого виготовлено державний акт на право власності на земельну ділянку                  НОМЕР_3, виданий управлінням земельних ресурсів у Бориспільському районі, зареєстрованого у Книзі записів про державну реєстрацію від 22 січня        2012 року № 011093800267 (т. 1 а. с. 71).

Відповідно до заяви ОСОБА_5, він добровільно відмовився від права власності на земельну ділянку, кадастровий номер НОМЕР_4, площею 0,300 га, цільове призначення якої - для ведення індивідуального садівництва, що розташована на території Вишеньківської сільської ради Бориспільського району Київської області, належної йому на підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки, посвідченого приватним нотаріусом Бориспільського районного нотаріального округу Київської області Мургою С. Г. 11 лютого 2011 року за № 226 та державного акта на право власності на земельну ділянку НОМЕР_3, виданого управлінням земельних ресурсів у Бориспільському районі, зареєстрованого у Книзі записів про державну реєстрацію від 22 січня 2010 року № 011093800267 (т. 1 а. с. 71).  

Згідно з розпорядженням від 21 травня 2012 року № 2160 Бориспільська районна державна адміністрація Київської області приймає земельну ділянку площею 0,300 га, що розташована на території Вишеньківської сільської ради до земель запасу від ОСОБА_5 у зв'язку з добровільною відмовою і припиняє право власності на земельну ділянку площею 0,300 га для ведення особистого селянського господарства на території Вишеньківської сільської ради Бориспільського району Київської області та скасовує державну реєстрацію акта на право власності на земельну ділянку (НОМЕР_3) (т. 1 а. с 80).

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з недоведеності позивачем заявлених вимог, а саме, що спірні земельні ділянки відносяться до земель водоохоронних зон і прибережних захисних смуг.

Проте такі висновки судів є помилковими з огляду на таке.

Згідно зі статтями 19, 20 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, у тому числі й землі водного фонду; віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Подібний порядок встановлено й для зміни цільового призначення земель, що згідно із частиною другою статті 20 ЗК України проводиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.

Відповідно до статті 21 ЗК Українипорушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень про надання земель, угод щодо земельних ділянок, відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною тощо.

Згідно з частиною першою статті 58 ЗК Українита статтею 4 ВК України до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами; землі зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.

Таким чином, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані об'єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню й належній експлуатації водного фонду, виконують певні захисні функції.

Чинним законодавством установлено особливий правовий режим використання земель водного фонду.

Так, стаття 59 ЗК Українипередбачає обмеження щодо набуття таких земель у приватну власність та встановлює можливість використання таких земель для визначених цілей на умовах оренди. Відповідно ж до частини четвертої статті 84 ЗК України землі водного фонду не можуть передаватись у приватну власність, крім випадків, передбачених законодавством.

Випадки передачі земель водного фонду до приватної власності, зокрема громадян, передбачені положеннями частини другої статті 59 ЗК України(у редакції, яка була чинною на час виникнення правовідносин).

Громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо (частина четверта статті 59 ЗК України).

Отже, за змістом зазначених норм права землі під водними об'єктами загальнодержавного значення, зокрема зайняті поверхневими водами: водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки) і каналами; іншими водними об'єктами; підземними водами та джерелами; внутрішніми морськими водами та територіальним морем, як землі, зайняті водним фондом України, а також прибережні захисні смуги вздовж річок (у тому числі струмків та потічків), морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм не могли передаватись у власність громадян, оскільки є землями водного фонду України.

Крім того, за положеннями статті 60 ЗК Українита статті 88 ВК України (у редакціях, чинних на час виникнення правовідносин) уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Правовий режим прибережних смуг визначається статтями 60-62 ЗК України та статтями 1, 88-90 ВК України.

Відповідно до статті 60 ЗК України, статті 88 ВК України прибережні захисні смуги встановлюються по обидва береги річок та навколо водоймів уздовж урізу води             (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 гектари - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

Згідно з пунктом 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України                         від 05 листопада 2004 року № 434(далі - Порядок), у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об'єктів, природоохоронний орган забезпечує їх збереження шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час установлення водоохоронної зони.

Відсутність окремого проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.

Системний аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку. Надання у приватну власність земельних ділянок, які знаходяться у прибережній захисній смузі, без урахування обмежень, зазначених устатті 59 ЗК України, суперечить нормам статей 83 , 84 цього Кодексу.

З матеріалів справи вбачається, що у Бориспільському районі Київської області розмежування земель водного фонду та земель сільськогосподарського призначення проведено не було, проектна документація щодо встановлення водоохоронних зон не розроблялася та не затверджувалася, землевпорядна документація з виготовлення кадастрового плану обмежень і обтяжень щодо використання земель Бориспільського району в межах зон особливого режиму використання земель (водоохоронні зони, прибережні захисні смуги) не розроблялася та не затверджувалася (т. 1 а. с. 226, 227).    

Установивши, що на час прийняття розпорядження від 23 грудня 2009 року № 3788 нормами статті 88 ВК Україниі статті 60 ЗК України не було передбачено установлення прибережних захисних смуг за окремими проектами землеустрою, а лише визначались нормативні межі таких захисних смуг, суд дішов висновку, що спірні земельні ділянки розташовані в межах 100 метрів від урізу води Канівського водосховища, а тому відносяться до земель водного фонду.

Крім того, вироком Броварського міськрайонного суду Київської області від 11 червня 2013 року, зміненим ухвалою Апеляційного суду Київської області від 11 червня     2015 року, установлено, що ОСОБА_8. та ОСОБА_7, зловживаючи своїми повноваженнями i службовим становищем, усупереч вимогам статей 13, 14 Конституції України, статей 58-60, 84, 198 ЗК України, статей 4, 88, 89 ВК України оформили, погодили та підписали документи, на підставі яких ОСОБА_3 та ОСОБА_4 протиправно отримали у приватну власність земельні ділянки водного фонду, які знаходилися у прибережній смузі.

Відповідно до висновку експерта Київського ДП геодезії, картографії, кадастрових та геоінформаційних систем «Київгеоінформатика» від 18 червня 2012 року № 01-09/764, згідно з яким земельні ділянки загальною площею 0,57 га передані у власність ОСОБА_3 та ОСОБА_4 у період з 2009 року та на теперішній час належали і належать до земель водного фонду Канівського водосховища річки Дніпро (т. 2         а. с. 45-77).  

ОСОБА_3 та ОСОБА_4, заперечуючи проти позову прокурора, не надали жодного доказу про те, що оспорюване розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації Київської області від 23 грудня 2009 року № 3788 є законним, а земельні ділянки не віднесені до земель водного фонду.

Згідно із частиною першою статті 21 ЦК Українисуд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Відповідно до частини першої статті 155 ЗК Українив разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.

Згідно із частиною третьою статті 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Таким чином, якщо правовий акт індивідуальної дії органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси територіальних громад чи окремих осіб, він може бути скасований у судовому порядку.

Отже, суд дійшов висновку про визнання незаконним та скасування розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації від 23 грудня 2009 року № 3788 «Про затвердження проекту землеустрою, щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам України (відповідно до списку) на території Вишеньківської сільської ради Бориспільського району Київської області», загальною площею 0,57 га, ОСОБА_3 та ОСОБА_4

Відповідно до статті 125 ЗК Україниправо власності на земельну ділянку виникає після одержання її власником документа, що посвідчує право власності, та його державної реєстрації, а відповідно до статті 126 ЗК України (в редакції, чинній на час отримання земельної ділянки позивачем) таким документом є державний акт, форма якого затверджується Кабінетом Міністрів України.

Із системного аналізу норм ЗК Українивбачається, що державний акт на право приватної власності на землю видається на підставі рішення органу місцевого самоврядування, а тому вирішення питання про правомірність його видачі залежить від того, чи є законним рішення, на підставі якого його видано.

Оскільки ОСОБА_3. та ОСОБА_4 набули право власності на спірні земельні ділянки на підставі незаконного розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації від 23 грудня 2009 року № 3788, тому державний акт НОМЕР_1, виданий ОСОБА_3 та зареєстровано у Книзі записів про державну реєстрацію за 14 січня 2010 року (кадастровий номер НОМЕР_2), та державний акт НОМЕР_3, який видано ОСОБА_4та зареєстрований у Книзі записів про державну реєстрацію 22 січня 2010 року (кадастровий номер НОМЕР_4), є також незаконними.

Разом з тим вимога позивача про визнання за державою права власності на земельну ділянку площею 0,57 га на території Вишеньківської сільської ради Бориспільського району Київської області задоволенню не підлягає, оскільки такий спосіб захисту не відповідає вимогам закону.

Узагальнюючи викладене, суд дійшов висновку про скасування рішення судів першої й апеляційної інстанцій та ухвалення нового рішення про часткове задоволення позову.