Узагальнення судової практики щодо проведення аналізу та вивчення окремих проблемних питань правозастосування норм закону про кримінальну відповідальність щодо злочинів у сфері господарської діяльності

 У З А Г А Л Ь Н Е Н Н Я

судової практики щодо проведення аналізу та вивчення окремих проблемних питань правозастосування норм закону про кримінальну відповідальність щодо злочинів у сфері господарської діяльності, зокрема: нецільове використання бюджетних коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлення бюджетних призначень  або  з їх перевищенням ( ст. 210 КК України),  видання нормативно-правових актів, що зменшують надходження бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону ( ст. 211 КК України) за період  2012-2013 років.

На виконання листа Апеляційного суду Київської області №4291/07-16/14 від 24 лютого 2014 року Бориспільським міськрайонним судом Київської області проведено узагальнення судової практики  щодо проведення аналізу та вивчення окремих проблемних питань правозастосування норм закону про кримінальну відповідальність щодо злочинів у сфері господарської діяльності, зокрема: нецільове використання бюджетних коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлення бюджетних призначень  або  з їх перевищенням ( ст. 210 КК України),  видання нормативно-правових актів, що зменшують надходження бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону ( ст. 211 КК України) за період 2012-2013 років.

Метою проведення зазначеного узагальнення є вивчення практики суду з вказаного питання з метою виявлення проблемних або спірних питань, які виникають при розгляді вище зазначених справ.

Порушення законодавства про бюджетну систему України (ст. 210 КК). Основним безпосереднім об’єктом цього злочину слід визнавати суспільні відносини, що забезпечують встановлений законодавством порядок виконання державного та місцевих бюджетів, порядок використання фінансових ресурсів держави для забезпечення функцій, здійснюваних органами державної влади України та органами місцевого самоврядування. Додатковими безпосередніми об’єктами можуть визнаватися відносини власності, авторитет органів влади, а додатковими факультативними – законні права та інтереси громадян, відносини сфери оподаткування.

Диспозиція даної кримінально правової норми є бланкетною, тобто розкриття ознак цього складу злочину не можливе без використання положень інших нормативних актів. Основним з них є Бюджетний кодекс України (БК). Ним визначається структура бюджетної системи, принципи та правові засади її функціонування, а також основи бюджетного процесу та міжбюджетних відносин.

Бюджетна система України є сукупністю державного бюджету та місцевих бюджетів. Під бюджетом розуміється план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду. Зведений бюджет України включає показники Державного бюджету України, зведеного бюджету Автономної Республіки Крим та зведених бюджетів областей та міст Києва і Севастополя. Місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування (бюджети територіальних громад, сіл, міст та об'єднань).

Суспільна небезпека злочину полягає у порушення планів використання фінансових ресурсів, що призводить до розбалансованості системи державних фінансів та економіки.

Предметом злочину визнаються бюджетні грошові кошти, що включаються у бюджети всіх рівнів незалежно від джерела їх формування, у сумі, яка у тисячу і більше разів перевищує встановлений законодавством неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

У тих випадках, коли бюджетні кошти були предметом декількох порушень законодавства про бюджетну систему, а великий розмір таких коштів утворюється лише як результат підсумовування відповідних показників цих порушень, розглядати останні як один продовжуваний злочин можна тільки за наявності єдиного умислу на порушення законодавства про бюджетну систему.

Згідно з Бюджетним Кодексом, бюджетними мають також визнаватися власні надходження бюджетних установ (плата за послуги, за оренду майна, подарунки, гранди тощо), які включаються до відповідних бюджетів, плануються і затверджуються у їх складі.

 Предметом злочину мають визнаватися виключно бюджетні грошові кошти. Незаконне нецільове використання інших об’єктів державної або комунальної власності (приміщень, споруд, обладнання тощо) складу цього злочину не утворює і у передбачених законом випадках має кваліфікуватися як службові злочини за ст. 364 чи 365 КК.

 Також не відносяться до предмету злочину, передбаченого ст. 210 КК, позабюджетні грошові кошти, нецільове їх використання, за наявності вказаних в законі підстав, має кваліфікуватися як службові злочини за статтями 364 та 365 КК.

Форми об’єктивного прояву злочину безпосередньо визначені у диспозиції статті: а) використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню; б) використання бюджетних коштів в обсягах, що перевищують затверджені межі видатків; в) недотримання вимог щодо пропорційного скорочення видатків бюджету; г) недотримання вимог щодо пропорційного фінансування бюджетів усіх рівнів.

Дві перших форми злочинної діяльності вчиняються шляхом активних дій. Третя і четверта форми можуть вчинятися як шляхом дії, так і шляхом бездіяльності.

За конструкцією об’єктивної сторони склад злочину формальний і злочин вважається закінченим після вчинення будь-якої з незаконних дій чи бездіяльності з предметом злочину.

Тобто закінченням злочинного використання бюджетних коштів необхідно вважати в той час, коли відбудеться рух коштів, що підпадають під ознаки предмету злочину, з бюджетного рахунку на поточний рахунок відповідного підприємства. Про що свідчить відмітка штампу казначея “Оплачено” та рух коштів на рахунках. Особа, надавши платіжне доручення до казначейства, розраховує на безперешкодне перерахування коштів отримувачеві, зазначеному в цьому документі. Якщо цей факт не відбувся з причин, які від неї не залежали, йдеться про закінчений замах на злочин, відповідальність за який передбачена ст. 210 КК України. В цьому випадку дії особи слід кваліфікувати за ч. 2 ст. 15 та ст. 210 КК України.

Усі форми порушення законодавства про бюджетну систему тісно взаємопов'язані. При вчиненні будь-якого із зазначених у диспозиції ч. 1 ст. 210 КК порушень, як правило, в ньому одночасно містяться й ознаки решти порушень. Наприклад, непропорційне скорочення видатків бюджету при його дефіциті, як і використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню, як правило є водночас і непропорційним фінансуванням видатків бюджету.

Використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню – це витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим Законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням або кошторисам доходів і витрат. Нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання у будь-якій формі (грошовими коштами, шляхом взаємозаліків та розрахунків векселями, наданням податкових пільг чи товарного кредиту) всупереч призначенням, що визначені для цих коштів відповідними кошторисами доходів і видатків, рішенням органів влади або укладеними з кредиторами договорами. Тобто фінансування за рахунок бюджетних коштів видатків, взагалі не передбачених видатковими статтями затвердженого бюджету, або ж фінансування одних статей за рахунок інших статей видатків.

Також вважається нецільовим використанням бюджетних коштів направлення бюджетних коштів на банківські депозити; придбання різноманітних активів (валюти, цінних паперів, іншого майна) з метою отримання прибутків або наступного продажу; здійснення за рахунок бюджетних коштів внесків у статутний фонд іншої юридичної особи чи надання їй благодійної допомоги тощо.

Як використання бюджетних коштів не відповідно до цільового призначення повинно кваліфікуватись і їх використання з порушенням визначеного законодавчими актами порядку цільового використання. Наприклад, з метою захисту вітчизняного товаровиробника забороняється підприємствам, установам і організаціям, які фінансуються з бюджету незалежно від форм власності, використовувати бюджетні кошти на придбання обладнання, техніки, промислових та продовольчих товарів імпортного виробництва.

Нецільовим використанням коштів слід вважати і випадки, коли: а) з відповідного місцевого бюджету здійснюються видатки, які згідно з Бюджетного Кодексу мають проводитися з іншого бюджету; б) бюджетні кошти, отримані як субвенції, використовуються не за цільовим призначенням; в) бюджетні кошти витрачаються за кодами економічної класифікації видатків, що не відповідають змісту проведеної операції.

Використання бюджетних коштів у обсягах, що перевищують затверджені межі видатків, – це фінансування окремих або всіх видаткових статей бюджету в розмірах, що перевищують ті, які затверджено бюджетом. Таке фінансування може здійснюватися за рахунок додаткових, понад визначені, надходжень до бюджету внаслідок збільшення його доходної частини, а також за рахунок використання коштів, призначених на фінансування інших видатків бюджетів.

Як використання бюджетних коштів у обсягах, що перевищують затверджені межі видатків, треба розглядати, наприклад, збільшення бюджетних призначень по загальному та спеціальному фонду Державного бюджету України на оплату праці працівників бюджетних установ за рахунок зменшення інших видатків, на капітальні видатки за рахунок зменшення бюджетних призначень на поточні видатки, затвердження кошторисів і планів асигнувань, а також здійснення видатків у сумі, що перевищує затверджені бюджетні призначення.

Якщо понаднормативне фінансування здійснюється за рахунок бюджетних коштів, призначених для фінансування інших видатків, у діях винної особи вбачається одночасно використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню. Ця обставина на кваліфікацію злочину не впливає, але сприяє більш точному визначенню об’єктивної сторони.

Видання керівником бюджетної установи наказу про використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню або в обсягах, що перевищують затверджені межі видатків має розглядатися як умисне створення умов для вчинення злочину і, відповідно, кваліфікуватися як готування до злочину (ч. 2 ст. 210 КК).

Порушення порядку проведення операцій з бюджетними коштами у великих розмірах, здійснене у формах, які у статтях 210 і 211 КК прямо не передбачені (наприклад, закупівля товарів без проведення визначених законом процедур або з порушенням порядку їх проведення), має кваліфікуватися як злочин у сфері службової діяльності (ст. 364 КК).

Суб'єкт злочину спеціальний, ним може бути визнана лише службова особа, наділена правом розпоряджатися бюджетними коштами, у тому числі відповідні службові особи підприємств, установ та організацій, фінансування яких здійснюється за рахунок бюджету (це: розпорядники бюджетних коштів, керівники органів державної виконавчої влади, начальники структурних підрозділів міністерств, відомств, голови міст Києва та Севастополя, обласних, районних, міських державних адміністрацій та їх заступники, сільські, селищні та міські голови, службові особи місцевих фінансових органів, керівники бюджетних установ). Саме повноваження щодо розпорядження бюджетними коштами беруться до уваги при визначенні суб’єкту злочину. Нехтування цими положеннями можуть призвести до помилок в кваліфікації.

Суб’єктивна сторона злочину характеризується наявністю умисної вини у вигляді прямого умислу, оскільки склад злочину є формальним. Ставлення до наслідків, що перебувають за межами складу злочину, у вигляді заподіяння шкоди охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян, або інтересам юридичних осіб, або державним чи громадським інтересам (невиплата пенсій, заробітної плати, припинення роботи підприємства, заподіяння збитків суб'єктам господарювання неоплатою випущеної за державним замовленням продукції, ненадання дотацій, субсидій тощо), може проявлятись як в умислі, так і в необережності. У разі порушення бюджетного законодавства з необережності, вчинене належить кваліфікувати як службову недбалість за ст. 367 КК.

Кваліфікованими видами порушення законодавства про бюджетну систему є вчинення передбачених ч. 1 ст. 210 КК діянь: а) повторно; б) за попередньою змовою групою осіб; в) щодо бюджетних коштів у особливо великих розмірах.

Повторним є вчинення будь-якого діяння, передбаченого ч. 1 або ч. 2 ст. 210 КК, особою, яка раніше вчинила одне або декілька таких діянь, незалежно від їх послідовності та наявності чи відсутності судимості за них. Визначним є те, що судимість має бути не знятою чи непогашеною, і не минули строки давності притягнення до кримінальної відповідальності за перший злочин.

Вчиненим за попередньою змовою групою осіб треба вважати таке порушення законодавства про бюджетну систему, в якому брали участь незалежно від виконуваної ролі, попередньо домовившись про його вчинення, принаймні дві службові особи, що є суб'єктами даного злочину. У разі, коли у порушенні законодавства про бюджетну систему брали участь особи, що не мають ознак суб’єктів цього злочину (співучасть спеціального та загального суб’єкта), їх дії слід кваліфікувати за ст. 210 з посиланням на ст. 27 КК.

Особливо великим розміром бюджетних коштів, відповідно примітці до ст. 210 КК, вважається сума, що в три тисячі разів і більше перевищує встановлений законодавством неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

Видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку (ст. 211 КК). Безпосереднім об’єктом злочину слід визнавати суспільні відносини, що забезпечують встановлений законодавством порядок видання нормативно-правових або розпорядчих актів, пов’язаних з виконанням державного та місцевих бюджетів. Додатковими об’єктами можуть визнаватися відносини сфери оподаткування, законні права та інтереси громадян, авторитет органів влади.

 Предметом злочину визнаються нормативно-правові або розпорядчі акти, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку стосовно бюджетних грошових коштів, що включаються у бюджети всіх рівнів незалежно від джерела їх формування, у сумі, яка у тисячу і більше разів перевищує встановлений законодавством неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

 Відповідно до БК та інших законодавчих актів, під нормативно-правовими актами, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку, треба розуміти офіційні письмові документи (постанови, накази, інструкції, роз’яснення тощо), що містять одну чи декілька обов’язкових для виконання правових норм (правил поведінки), розрахованих на невизначене коло фізичних та юридичних осіб і неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом).

Розпорядчі акти – це персоніфіковані акти, що видаються службовою особою і дія яких поширюється на визначене коло осіб та мають разове застосування (накази, розпорядження). Такі акти можуть стосуватись незаконного звільнення конкретних платників податків від сплати податків, надання пільг зі сплати податків чи надання дозволу використати бюджетні кошти не за цільовим призначенням або у розмірах, що перевищують затверджені межі видатків тощо.

Під видатками слід розуміти, передбачені бюджетом планові витрати грошових коштів (фінансування, виплати, надання фінансової допомоги тощо).

Доходами вважаються бюджетні надходження грошових коштів (податкові внески, доходи від власності та підприємницької діяльності, адміністративні збори та платежі, суми штрафів та штрафних санкцій, доходи від капіталу тощо).

 Важливе значення має при визначенні предмета злочину його юридична ознака – незаконність виданих актів, тобто їх невідповідність чинному законодавству. Якщо нормативно-правові або розпорядчі акти, які змінюють доходи і видатки бюджету не суперечать чинному законодавству, вони не можуть визнаватися предметом цього складу злочину.

З об’єктивної сторони злочин характеризується лише активними діями, які безпосередньо зазначені у диспозиції кримінально-правової норми.

Під виданням нормативно-правових актів треба розуміти: а) підписання службовою особою, наділеною відповідними повноваженнями, актів, які містять приписи, обов’язкові для виконання необмеженим колом об’єктів управління (фізичних та юридичних осіб); б) затвердження службовою особою своїми наказами актів (постанов, правил, порядку, інструкцій, роз’яснень тощо), прийнятих (схвалених, рекомендованих) колегіальними дорадчими органами (колегіями міністерств, центральних відомств), рішення яких впроваджуються керівниками відповідних органів виконавчої влади, оскільки саме вони несуть персональну відповідальність за виконання завдань і здійснення функцій, покладених на ці органи.

Під виданням службовою особою розпорядчих актів, якими змінюються доходи і видатки бюджету слід розуміти власноручне складання, прийняття і підписання таких документів службовою особою, а також затвердження ними актів, прийнятих колегіальними органами

Видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи й видатки бюджету всупереч встановленому порядку, визнається злочином, якщо предметом таких дій були бюджетні кошти у великих розмірах, тобто такі, що в тисячу і більше разів перевищували неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

Закінченим злочин вважається з моменту видання зазначеного в диспозиції ч. 1 ст. 211 КК нормативно-правового чи розпорядчого акта, незалежно від наслідків, які перебувають за межами складу злочину.

Якщо видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи й видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку поєднується з використанням бюджетних коштів всупереч їх цільовому призначенню або в обсягах, що перевищують затверджені межі видатків вчинене належить кваліфікувати за сукупністю злочинів, передбачених статтями 210 та 211 КК.

Заподіяння шкоди охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян, або інтересам юридичних осіб, або державним чи громадським інтересам внаслідок виконання незаконно виданих нормативно-правових чи розпорядчих актів, які змінюють доходи й видатки бюджетів, повинно одержувати самостійну кримінально-правову оцінку і кваліфікується за ст. 364 КК.

Суб’єктом злочину є службова особа органів виконавчої влади та їх структурних підрозділів, наділена правом видавати чи затверджувати своїми наказами або нормативно-правові акти, якими конкретизуються, змінюються або роз’яснюються порядок і підстави формування доходної та витрачання видаткової частин бюджетів нижчестоящих бюджетних установ та організацій, а також будь яка службова особа – розпорядник бюджетних коштів, яка видає розпорядчий акт.

Видання нормативних актів службовими особами, які не мають на це права, повинно кваліфікуватися залежно від заподіяної шкоди за ст. 364 КК.

Суб’єктивна сторона злочину характеризується умисною виною: службова особа усвідомлює, що нормативно-правовий чи розпорядчий акт, який нею видається (затверджується), незаконно змінює доходи або видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку і бажає видати (затвердити) такий акт. Мотиви й мета незаконного видання нормативно-правового чи розпорядчого акту, яким змінюються доходи й видатки бюджету всупереч установленому законом порядку, можуть бути різними і на кваліфікацію діяння не впливають.

Якщо відповідний акт видано службовою особою через необережність (наприклад, через неправильне розуміння положень бюджетного чи податкового законодавства), вчинене може розцінюватись як службова недбалість (ст. 367 КК).

Кваліфікуючі ознаки. Злочин вважається вчиненим повторно, якщо винна службова особа раніше вчиняла такі самі дії, незалежно від наявності чи відсутності судимості за них за умови, що судимість не знята або не погашена і не минули строки давності притягнення до кримінальної відповідальності.

Бюджетними коштами в особливо великому розмірі вважається сума, яка у три тисячі разів та більше перевищує встановлений законодавством неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

У 2012 році в провадженні Бориспільського міськрайонного суду Київської області перебувала  одна адміністративна справа   за ст. 164-12 КУпАП,  а саме:

Справа № 3/1005/1024/2012  Пінчук Т.І.  ст. 164-12 КУпАП

 - постановою від  30.03.2012 року Пінчук Т.І. визнано винною та накладено стягнення  у виді штрафу в розмірі тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, що становить 510 (п’ятсот десять) гривень з перерахуванням суми штрафу в дохід держави.

При винесенні постанови суд прийшов до висновку  що у справі зібрана достатня кількість достовірних, належних та допустимих доказів, які вказують на доведеність вини Пінчук Т.І. у вчиненні порушення вимог ст.164-12 КУпАП, а тому при винесенні покарання  не виникало проблем при розмежуванні кримінальної чи адміністративної відповідальності, у зв’язку з тим, що  суб'єктивна сторона правопорушення не тягне за собою тяжких наслідків передбачених ст. 210, ст. 211 КК України.

За період 2012-2013 року впровадженні Бориспільського  міськрайонного суду  Київської області кримінальних справ та кримінальних проваджень про нецільове використання бюджетних коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлення бюджетних призначень  або  з їх перевищенням ( ст. 210 КК України),  видання нормативно-правових актів, що зменшують надходження бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону ( ст. 211 КК України) не перебувало. У зв’язку з цим не можливо висвітлити недоліки та проблемні питання зазначених норм закону.

З метою формування єдиної та правильної судової практики застосування норм законодавства при вирішенні даної категорії спорів доцільним є видання вищими судовими інстанціями відповідних рекомендацій та роз’яснень, проведення семінару для обговорення проблем судової практики вирішення цієї категорії спорів.

Зважаючи на відсутність указаних  категорій кримінальних справ та  кримінальних проваджень  в Бориспільському міськрайонному суді Київської області, на даний час, у суду відсутні можливості направити копії відповідних рішень.